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项目过程监管篇(一):关于加强政府投资建设项目全过程监督的实践和思考
近年来，随着全国各地经济持续快速发展，财政收入不断增长，政府投资也不断增加。政府投资在促进地方基础设施建设、社会事业发展、推进城市化进程等方面发挥了重要的作用，但工程建设领域已成为不正之风和腐败问题最突出的领域之一，受到社会的高度关注，因此，如何加强对政府投资重点建设项目的监督，确保建设项目成为“工程优质、资金安全、干部廉洁”的“阳光工程”，已成为当前迫切需要解决的问题。最近，通过组织人员对政府投资项目监督情况进行了调研，发现在项目建设过程中存在一定的问题，针对监督过程中漏洞和不足进行了分析，并结合工作实践谈谈如何防范工程建设领域中的一些违法违规行为。
一、当前政府投资重点建设项目实施监管过程中存在的主要问题 （一）招投标活动不规范。
目前政府投资项目出现问题较多的环节是招标投标环节,主要存在以下问题：一是招标人排斥潜在投标人或直接采用邀标代替公开招标。招标人以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，甚至有的项目建设单位和个人以时间紧迫、工程质量有特殊要求等为借口，把本应公开招标的项目采用邀请招标方式进行招标，违规操作进而达到内定中标企业的目的。二是规避招标以及中标后将工程进行分包或转包。项目主管单位将主体工程招标，附属工程则直接发包，有的中标企业，将中标项目直接转包或违法分包给其他单位。三是围标串标排挤其他竞争者以达中标并获得高额利润。主要包括招标人与投标人的串通，代理机构与投标人的串通，投标人之间的串通，从而损害了招标人的利益，公共利益和国家利益。四是挂靠资质投标以委托的方式进行施工。一些不具备资质要求的企业为了参与投标，采用挂靠或假借资质的方式进行投标，中标后再由所挂靠的公司以授权委托的方式委托企业进行施工。五是评标专家专业素质或职业道德不高。在评标过程中受招标人或投标人的干预和影响，收受贿赂，串通评标。
（二）工程监管不到位。
一是项目未批先建致使工程监管不到位。 一些工程项目在未办理工程报建手续，未取得施工许可的情况下就先行开工建设，有些工程项目甚至连“规划两证”都没办好就开工建设，这些工程边施工边补办有关手续，等手续办齐，工程也完成了大半，使得工程前期建设过程失去了监管，容易遗留质量问题和安全隐患。二是项目管理人员不到位。由于挂靠资质投标，企业中标后，投标承诺项目管理人员无法到位，致使擅自变更项目管理人员，而变更后的管理人员不具备相应的资质，甚至项目管理人员不到位，施工管理松散，施工资料不规范、不完整。三是工程质量安全管理不到位。由于大部分工程都是挂靠资质中标的，而挂靠资质中标的企业，往往不具备相应的施工经验和实力，在工程管理和施工中容易出现漏洞和产生各种隐患，使得工程质量和安全生产得不到保证。四是隐蔽工程现场监督不到位。 有些隐蔽工程施工日志、监理日志、阶段性验收资料记录不详细、不完整，有的甚至没有施工员和监理人员签名。五是工程变更程序不合理。有些工程项目变更设计、增减工程量，未按规定报有关部门审批，有的仅是分管领导签字同意，这就为一些利用变更设计，虚增工程量，提高工程款的行为提供了可乘之机。六是项目主管部门和监理部门监管不到位。项目主管部门由于缺乏专业知识，导致对项目的管理上的有心无力。监理部门的工作人员素质不高，以及同施工人员一起吃住，工作碍于情面，导致监理不到位。
（三）资金管理使用不严格。由于项目建设资金属于专项资金，财务相对独立，因此项目资金在使用管理上缺乏透明度，而负有监督职责的财政、审计部门由于不能及时掌握资金的使用情况，难以监督到位，致使项目资金在使用中容易出现截留、挪用、挤占、挥霍浪费等问题。一是未设专帐管理。有些工程项目工程款未设专帐管理，资金使用不规范，管理不严，非建设性支出偏大。二是资金拨付不规范。未严格按照工程预算、工程合同和工程进度拨付工程款，而且大部分工程项目的工程款都未按规定拨入中标企业所在地基本帐户，而是拨至项目部或私人帐户上，这就为挂靠资质投标提供了便利。 二、存在问题的主要原因
（一）现行法律法规不完善。我国现行的招标投标法律法规在调整招投标过程中各种关系方面还有欠缺。如对“规避招标”、“转包”等如何限定等都没有给出详细具体的规定，执行起来很难把握标准。对围标串标行为没有操作性强的认定方法，致使一些围标串标行为难以认定，使不法行为有机可乘。
（二）现行工程监管不到位。相关职能部门和监理单位对工程监督管理不到位。 一是工程监管不及时、不到位。对于一些没有及时办理工程报建手续的工程，相关职能部门没有及时主动靠前进行监管，致使一些在开工时就能发现的诸如挂靠资质中标、转包、分包等问题没有被及时发现，贻误了最佳处理时机。待工程办好报建手续，在监管过程中发现这些问题时，往往因为资金、工期等原因难以处理，以致最后不了了之。二是工程监理不到位。监理属于中介机构，它在工程实施过程中，对确保工程质量、控制投资和工期起着重要作用。但在实际工作中，因为种种原因，工程监理往往流于形式，没有发挥应有的作用，造成工程监理工作不到位、监理责任不落实。
（三）现行资金管理不规范。由于政府管理体制缺陷，政府相关职能部门在执行政府投资资金拨付管理过程中力度尚显不足，工作不到位情况还时有发生，由于缺乏政府投资建设工程资金管理配套政策，使政府投资管理的许多环节处于“无法可依”的状态，从而出现预算超支，未按工程进度拨付资金，资金拨付档案不全等现像出现。
三、该县的主要做法
（一）成立机构，加强领导，健全政府投资监管机制。
为加强对政府投资工程建设监督管理，促进廉政建设，提高投资效益，该县立足实际出台监管办法，制定出台了《芦溪县政府投资建设工程监督管理试行办法》，明确规定了监管的组织领导、监管的内容、监管的方式等，通过对政府投资类工程建设项目的招投标、变更签证等关键环节的重点监管，规范市场交易行为，同时根据该规定，成立了由县委常委、县政府常务副县长任组长，县监察局局长和县发改委主任任副组长，财政局、审计局等部门主要负责人任成员的政府投资工程建设监督管理领导小组，并成立了副科级建制的政府投资工程监督管理办公室，负责协调安排日常工作，确保工程阳光高效廉洁运行。 （二）实行政务公开，阳光操作，坚持公开招投标制度。 该县建立健全项目核准告知备案制、信息公开、随机抽取中介和评委、监督管理“四项制度”，加强对公共资源交易的监管力度。2011年到10月份为止公共资源交易平台共受理完成交易项目280项，其中政府采购244项，建设工程33项，产权交易3项，中标总金额63296万元，其中政府采购1079.37万元，节约率为20.06%,建设工程25599.63万元，节约率为10.31%，产权交易36590万元，节约率为6.55%。
一是建立了项目核准告知备案制。交易中心严格按照监管机构书面下达的招标方式进行，对达到招标限额的政府投资建设工程项目的招标方案一律按照《中华人民共和国招投标法》、《芦溪县招投标监督管理暂行办法》等法律法规的有关要求报发展和改革部门核准，招标文件经行业行政主管部门备案，招标项目情况向监察机关告知后公共资源中心方可办理进场交易登记手续。二是建立了信息公开制。项目的招标信息、中标公告要求一律通过芦溪县人民政府网，萍乡市招投标网、芦溪县招投标网、或江西省招投标网，萍乡日报等网络媒体发布招标信息，确保招标信息公开、透明，同时在交易中心大厅电子显示屏上同步公开投标的报价、工期以及中标情况。三是健全随机抽取中介和评委制度。通过随机摇号的方式从“芦溪县中介服务机构备选库”中随机抽取交易项目的中介代理机构。评委专家在开标前由招标单位在相关行业行政主管部门和纪检监察部门的监督下，从评委专家库中随机抽取，组成评标委员会，推行评委随机抽取制、名单保密制、唱标隔离制、评委承诺制、评分实名制及公务回避制度，使投标人无法与评标专家进行沟通联系。四是建立健全监督管理制度。在招投标过程中，强化行业职能监督、执法执纪监督、社会监督和媒体监督，通过备案管理、提前告知、现场巡视、现场视频音频监控、手机屏蔽、签订《廉政合同》、受理投诉等多种形式，对各类招投标交易事前、事中、事后多方位全过程的监督，确保招投标结果的公正透明。
（三）聘请专业人员，全程跟踪，强化工程项目的监察。
一是组织专业人才，实施科学监管。聘请了专业人才对工程重大变更、增加量及重大隐蔽工程的审核等关键环节进行认真评审，严格把关，科学监管，及时发现和处理了工程建设项目设计和前期准备中存在的问题，节约了政府财政资金，确保了工程优质节俭运行。二是加强变更设计环节监督。为了防止擅自变更、虚增工程量的现象，监督工程变更设计要严格按照程序进行。对擅自变更设计、增加工程量的不予增加工程资金。同时，还要追究相关人员责任。三是加强日常监管，打造优质廉洁工程。充分发挥工程监管办公室的职能，通过组织专家评审、现场踏勘、资料审查等日常监督，对工程建设项目的招投标、工程概预算、开工、竣工验收及实施过程等环节，进行全程跟踪监督，确保了工程建设阳光规范安全运行。
（四 ）“五堂会审”，建立档案，确保专项资金规范。
为了加强工程建设项目资金管理，提高资金投资效益，确保资金安全和专款专用，芦溪县对工程建设项目资金实行“三保险”：五堂会审、跟踪监督、建立档案确保专项资金规范、透明、安全、有效运行。到目前为止没有出现一例违规违纪事件。一是对项目资金拨付进行“五堂会审”。规定由施工单位填报建设项目的预付款和施工进度款拨付申请表，报项目主管部门，发改委、监察局、财政部门审核、县级分管领导审批的“五堂会审”程序办理，并明确分管项目单位的县级领导为重要负责人，项目单位的分管领导为主要负责人，两级负责人同时签署责任状并报县监察局备案。二是监察机关对项目资金进行跟踪督查。纪检监察机关严格执行项目投资审批、管理和实施的有关规定，对工程建设项目资金的拨付、使用情况进行不定期跟踪督查，确保专款专用。对督查中发现的问题及时责令整改，对问题严重或造成不良影响的，严肃追究相关负责人的责任。三是政府投资建设监督管理办公室建立项目档案。对实行报账审核制的数额较大的项目资金实行“一个项目一个档案”的管理。到目前为止已建立政府投资建设工程项目档案32个。将项目的相关招投标文件、实施方案、资金文件、拨付凭证、专项资金项目实施责任状等相关资料归档收集。通过“一项资金一个档案”管理，进一步规范了项目的基础管理工作。
总之，该县从建全机构、强化监察、完善资金管理等形式，强化对重点工程建设的资金的管理，有效地提高了财政资金的投资效益，有效地防止了各种腐败现象的产生，堵住了滋生腐败的土壤，防止了工程建设竣工了，一批干部倒下去现象的发生，有力地促进了全县经济社会的发展。
项目过程监管篇(二):PPP项目全生命周期政府监管内容
PPP项目全生命周期政府监管内容
（一）PPP项目全生命周期动态监管框架
PPP项目的全生命周期可分为项目准入、项目建设、项目运营和项目移交四个阶段。综合性的独立监管机构参与项目的全过程监管，对私营部门的准入、成本、价格、服务内容和质量安全、环境等实施专业化监管。其它监管主体各司其职，在相应阶段配合综合性独立机构进行监管。如图4-1所示，通过对PPP项目全生命周期中监管部门所参与的主要监管内容进行逐一对应，建立PPP项目全寿命周期政府动态监管框架，明确了监管主体在PPP项目各阶段的监管职能分工，突出了独立监管机构的特点，实现了对PPP项目动态的、全过程的、全方位的监管。
图4-1 PPP项目全生命周期动态监管框架
（二）PPP项目各阶段监管内容
1．项目准备阶段
项目准备期包括项目筛选和识别、项目物有所值和财政承受能力评审、社会资本采购和拟定PPP合同。综合性独立机构负责对PPP项目的可行性报告和实施方案进行审批，同行业主管部门一起评估项目风险，参与项目物有所值、财政承受能力、社会资本投资申请文件的评审，并与立项审批部门、行业主管等相关部门共同进行特许合同的谈判和签署。
行政监管部门如发改委、规划部门、国土部门、财政部门、建设部门、审计部门在这一阶段发挥重要监管作用，其中发改委负责审批项目建议书及投资估算、审批项目可行性设计方案、社会资本采购、项目勘察和社会资本的招标等。财政部门对项目物有所值和财政承受能力进行审批、对PPP项目的预算进行监管。建设部门对政府承建商准入监管，如招标过程的监管。审计部门负责监管社会资本准入资质审查、对PPP项目立项投资进行审计监管等。
准备阶段项目监管的重点为社会资本准入监管和PPP合同设计两方面。社会资本准入监管要保证采购流程的公平性和合理性。PPP合同设计要考虑到内容的合法性、适用性、完整性，重要边界条件需要考虑设置的灵活性。在廉江中法供水厂的 PPP 项目中，自来水公司与中法水务投资有限公司签订《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，合同约定廉江自来水公司每日从中法水务购自来水量 6 万吨。但在实际运营中，廉江市用水量远低于约定够水量，自来水价格也低于预期价格（阶梯式收费），因此，廉江自来水公司认为合同有失公允，拒绝按照合同约定的数量与价格购买中法水务生产的自来水。
2．项目建设阶段
项目建设阶段主要是指PPP项目从开工建设到完工的整个过程。综合性独立监管机构的职责是对合同执行情况的监管：对勘察、设计、施工单位的监管；施工图预算的审批监管；对成本、质量和进度进行控制；对项目公司违法分包、转包行为的监管；组织竣工验收时的监管，包括竣工结算、决算和备案等。
审计部门主要对PPP项目合同及其相关工程合同进行审计监管，对工程款支付和工程造价的跟踪审计监管，对PPP项目各参与方的财务状况的审计监管。监察部门主要负责对项目建设过程中突发性事件进行监管，或对政府重点关注领域进行阶段性监管。环境保护部门对项目实施过程中项目公司的环境行为进行监管。消防部门主要对项目建设主体的消防设施设备进行验收监管。
项目建设期重点监管内容是对工程进度、建设质量和资金的监管。在国家体育馆案例中，因为北京市政府临时要求修改项目设计图，致使工期延长，影响工程进度和建设质量。监管者在对项目进度进行监管时，可以要求项目公司定期提交《建设工程进度报告》，确保项目施工进度与合同中约定进程安排的相一致。在工程质量和资金监管方面，要求外部工程监理单位和受托银行定期向综合性独立机构提交相关报告。
3．项目运营阶段
项目运营阶段是指从PPP项目建成投入使用直至特许期结束。这一阶段，综合性独立机构对PPP项目的监管主要是在产品和服务质量、服务价格以及设施维护等方面发挥作用。其一，根据PPP合同或特许经营合同的规定，监管部门负责督促项目公司在此阶段做好设施的养护和维修工作，避免对基础设施进行超负荷运转，保证项目在移交时处于良好的状态。其二，由于社会资本主要依靠PPP项目自身收益获得投资回报，难免因利益驱使而提高产品或服务服务收费价格、降低产品或服务质量，此阶段要加强质量监管和价格监管。其三，对于准经营项目和公益性项目，由于政府在项目运营过程中有支付行为，需要对项目公司进行公平、合理的绩效监管，并根据考核结果进行支付。其四，为避免项目公司侵害股东利益，以及防止项目公司抽逃资本金和未经股东同意抵/质押项目资产进行不合法融资，还需要对项目公司资产进行动态监控和财务监管。
运营阶段监管的重点在于对项目公司整个运营过程进行控制和管理，除了对其进行绩效考核、价格监管、质量控制和财务监控外，还需要通过制度化监管来加以补充。制度化监管包括：设立例会制度。监管部门定期与项目公司或委托运营单位召开例会，方便监管机构及时了解项目的运营状况；财务事项定期报送制度。项目公司或委托运营单位定期向监管机构提供财务报告，防止出现重大的财务危机；设立公共账户制度。要求运营阶段的所涉及的重要款项必须通过公共账户进出，便于监管机构实时监控财务状况。
4．项目移交阶段
项目移交阶段是PPP项目的最终环节，是指在项目投资方的特许经营期满后将项目的所有权、经营管理权等所有权利无偿移交给政府。一般而言，正常情况下特许期满后项目公司将所有权与经营权交予政府。特殊情况下，如某一方或双方严重违约、项目公司经营不善导致严重亏损或不可抗力等原因造成特许权提前移交，此时需要政府启动项目应急预案，由相关部门临时接管或寻找其他社会资本继续经营以避免损失，保证社会公众利益不受损害。因此，在这一阶段，综合性独立监管机构的职责是项目的产权监督和合同执行情况的监督，对项目移交时项目的整体情况做出评估以确保公共部门的利益。
项目过程监管篇(三):PPP项目的“安全卫士”
基于垄断理论，公用事业和基础设施领域自然垄断性质的存在，导致该领域某些阶段会出现市场失灵的现象，降低了市场在资源配置中的效率。根据政府规制理论，(“规制”和“监管”两个词都是来源于英文单词“regulation”，属于同一概念，此文采用监管一词，通用于规制[2]。)政府需要对市场失灵的领域进行规制，公用事业和基础设施需要由政府提供，但由于政府垄断导致该领域公共服务效率和质量的下降，会出现政府失灵的现象。因此，公用事业和基础设施领域引入PPP模式是政府的必然选择。由于PPP项目具有一次性、长期性和不完备契约性等特点，基于社会资本的逐利性，PPP项目建设和运营将面临着更多更复杂的风险，所以在PPP项目中对政府和社会资本进行基于博弈理论的项目监管势在必行。PPP项目监管的总体框架图如下图所示。
PPP项目监管框架图
基于项目区分理论，基础设施和公用事业具有天然的公益性特征，我国的PPP项目监管应是监与管的统一[3]。监督是政府按照合同的约定对社会资本所提供公共产品的质量和服务的效率进行调控;而管理则是在公用事业和基础设施市场化后，代表公众的利益与社会资本博弈，最终使公众获得满意的公共产品和服务。因此，PPP项目监管是监管机构运用行政、法律、法规、经济等手段，发挥政府和公众等利益相关者的监管职责，对PPP项目的建设和运营进行监管，以保证公用事业和基础设施的顺利实施以及公共产品的质量和服务的效率。
2PPP项目监管的“症结所在”
1.未专门进行PPP立法，法规政策体系缺失
发达国家的经验表明，PPP项目的成功需要完善的法律、政策框架作为支撑和约束。目前国内针对PPP模式并没有设立专门的法律法规。在现行法律体系中，PPP项目的运作所涉及民法通则、招投标法、公司法、合同法、建筑法、政府采购法等法律，内容相对分散、适用范围相对较窄，法律之间可能还存在相互矛盾的现象，不能适应PPP项目实践的需要。各部门、各地区虽然颁布了一些行业管理办法，如在2015年6月1日开始实行的六部委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称25号令)，以及国家发展改革委员会按照国务院的部署和要求，在25号令的基础上牵头起草了《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》。但这些部门办法和条例缺乏权威性、强制性，也没有解决PPP实践中的法律冲突问题。PPP项目的建设和运营都缺少法律依据，无法为PPP项目的成功实施营造一个公平公正的法律环境。
2.多部门多重监管，导致行政监管效率不高
政府对PPP项目监管的理解存在一定的偏差，认为引入PPP模式就是引入了市场机制，项目的监管只需要依靠市场自发的调控手段。政府目前最重视PPP项目识别阶段、准备阶段和采购阶段，一旦将项目的特许经营权交给社会资本后便放松监管，导致政府监管角色缺失[4]。同时发改委、市政管理局、财政局、审计局等行政部门在现行PPP项目监管体系中都扮演着非常重要的角色，PPP项目的行政监管分散在多个不同的行政部门，但也暴露出相互之间的监管责任边界不清的问题，在监管职能方面存在相互交叉的现象，最终导致PPP项目的行政监管效率不高[5]。如果对私社会资本在PPP项目建设和运营过程中的监管不力，对 PPP项目中出现的不规范行为听之任之，就会导致产品质量下降、经营不善、服务效率降低甚至中断等问题的出现，损害公众的利益。
3.社会监督体系不完善，社会监督流于形式。
公众作为公用事业和基础实施的主要服务对象，需要在PPP项目实施过程中发挥着重要的监督作用，来保证自己的需求和利益得到满足。但是由于许多地方的社会监督体系不完善，造成公共产品的质量和服务的效率受到威胁。一方面由于公众对PPP项目的监督责任意识不足，不能把自身作为项目的参与者对项目的建设和运营进行监督，并提出合理化建议;另一方面，地方政府缺少社会监督机制，公众不能采取有效的方式对PPP项目出现的问题进行监督，无法快速将发现的问题及时反应到上级部门。因此，PPP项目所在地的社会监督体系不完善导致需要发挥重要作用的社会监督流于形式。
3PPP项目监管的“对症下药”
1.法律约束——建立健全的PPP项目法律体系
基于不完全契约理论，建立健全的PPP项目法律体系以及设立专门的法律是PPP项目进行监管的必然选择。针对我国PPP项目方兴未艾的国情，结合发达国家成功的经验，我国PPP项目监管适合采用国家立法和专门立法相结合的法律体系[6]。首先，需要由立法机关建立一个国家性的法律，作为规范政府部门和社会资本行为的基础。在法律体系不完备的情况下，国家性立法可以增强投社会资本的信心，从宏观层面对PPP项目的各个阶段进行整体约束。其次，基于PPP项目的多样化以及各地区的差异性要求，在国家性立法的同时进行专门性立法。专门性立法是在国家统一立法的基础上，针对不同PPP项目的差异性进行专门的调整，有利于最大限度地符合PPP项目的实际情况。国家性立法可以解决单独立法权威性不足的问题，专门性法律可以深入到国家性立法所不能涉及的微观问题。所以需要国家立法与专门立法相结合，互相补充，建立健全的PPP项目法律体系。
2.行政监管——建立高效的PPP项目政府监管机构
基于政府规制理论，划清政府行政部门的监管边界，明确监管范围，建立高效的PPP项目政府监管机构。监管机构作为PPP项目监管体系的核心[6]，高效的监管机构体系有利于确保项目监管的有效性和统一性，所以对各部门的监管边界进行明确划分是十分必要的。PPP项目监管机构的设立：首先明确各个政府行政监管部门的监管职责和范围。如发改委重点监管PPP项目的发起，城乡建委是PPP项目建设市场的监管主体，市政管理局主要监管PPP项目的融资、建设、运营、移交等状况，财政局和审计局主要管理PPP项目的资金安全问题等。其次，设立独立综合性的政府监管机构，借鉴香港的模式由国务院直接任命一个独立于行政部门的国家PPP项目监管机构[6]，然后在该国家监管机构下设立各个领域的专业性独立监管机构，如交通独立监管机构、电力独立监管机构、水务独立监管机构等。因此，具有独立性和专业性的PPP项目监管机构就可以保证PPP项目行政监管的效率。
3.社会监督——建立完善的PPP项目社会监督体系
基于利益相关者理论，完善的PPP项目社会监督体系是PPP项目成功非常重要的保障，体现了公众作为项目利益相关者参与项目的公平性和公正性。PPP项目社会监管体系可以由两部分组成: (1)建立PPP项目公众投诉及建议平台。PPP项目的受众群体数量庞大，借鉴发达国家的做法，并结合我国的国情，创新式地建立PPP项目公众投诉及建议的平台。(2)健全PPP项目听证会制度。一方面要建立听证人员甄选制度，公正广泛地选取听证成员;另一方面，听证的主要议题应在相关媒体上公示，开放实时网络讨论，真正做到公众参与并定期把结果反馈给公众。加大公众在监管过程中的参与度，建立完善的PPP项目社会监督体系，实现对PPP项目监管的再监督，保障公众需求得到满足。
结论
一场PPP的盛宴正在全国各地如火如荼地上演，政府、社会资本和公众作为PPP项目的利益相关者，必须发挥各自的监管职责来保证PPP项目的成功。本文基于 PPP项目监管的视角，总结我国PPP项目在监管方面所面临的问题，并针对性地提出了PPP项目监管的解决措施。由于PPP项目的复杂性使其通常具有较长的特许经营期，项目监管像PPP项目的“安全卫士”一样，在建设和运营过程中能够通过健康检测发现“病症”，并且采取有效手段进“对症下药”，长期有效地保证PPP项目健康有序的进行。
