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中国社会保障制度篇(一):我国的社会保险制度
社会保险是由国家立法规范，面向最重要的社会群体――劳动者建立的一种强制性社会保障制度，它突出以劳动权利为基础，实行权利义务相结合并由雇主与劳动者缴费形成各项社会保险基金，以解除劳动者在养老、疾病医疗、职业伤害、失业等方面的后顾之忧为目标，是促使劳资关系和谐和维护劳动者福利权益的根本性制度保障，它不仅事关全体劳动者的切身利益，而且对国家与社会能否持续、健康、文明发展直接产生着重大而深刻的影响。
社会保险制度起源于德国。德国于1883－1889年间先后颁布的有关工人的疾病医疗保险、工伤保险、老年残障保险等法律，不仅为当时较为落后的德国建立完整的社会保险制度奠定了基础，也为世界上其他国家建立自己的社会保险制度提供了示范；它的产生不仅被看成是现代社会保障制度得以确立的标志，而且是资本主义社会摆脱野蛮而逐渐进入文明发展阶段的分界线。自社会保险制度创立以来，世界上170多个国家或地区先后建立了自己的社会保险制度。纵观当代世界，可以发现这样一种现象，即凡是社会保险制度健全的国家，劳动者的诸多后顾之忧都得到了有效解除，劳资关系也必定由相互对立走向妥协与合作，社会因此而步入和谐；凡是想获得健康、持续、文明发展的国家或地区，都必定高度重视社会保险制度的建设。因此，社会保险制度的健全与否，客观上代表着一个国家或地区的社会文明进步水准与社会和谐程度。
借此机会，我汇报三个问题：一是社会保险与社会保障；二是对我国社会保险改革的回顾；三是通过立法来确立社会保险制度。
一、 社会保险与社会保障
在现代社会保障体系中，社会保险作为其主体内容，无疑占有最重要的地位。但现实中人们也很容易把社会保险与社会保障、保险等词相混淆，它们其实是内涵不同的概念。在我国，社会保障是一个包含了社会保险、社会救助、社会福利、军人保障及补充保障等各种福利性保障措施在内的统称，它与西方国家的大社会福利概念基本相当；而保险通常是指商业保险，即商业性保险公司在保险市场通过交易行为获得的业务来源，它与社会保险有着根本的区别。
（一） 社会保障体系结构
在国际上，各国社会保障体系结构并不完全一致。福利国家以财政为支撑，建立的是无所不包的全民福利制度；德、法等多数工业化国家建立的是以缴费型社会保险为主体的全民保险制度；一些发展中国家则多是有限的残补型保障制度。我国社会保障体系虽然还未最终形成，但体系轮廓已经清晰，见图1。
图1：中国社会保障体系结构图
在上述体系结构中，社会救助是维护底线公平的基础性保障制度，它由财政负责供款，面向低收入或贫困阶层，负责为符合条件者提供生活救助、灾害救助及其他专项救助，是政府责无旁贷的职责与任务。社会保险是面向劳动者的基本保障制度，它建立在劳资分责、政府支持的基础上，负责解除劳动者在养老、医疗、工伤、失业等方面的后顾之忧。社会福利主要面向特定群体提供福利津贴、福利设施与社会服务，是需要政府主导、社会参与的保障系统，如老年人福利包括老年津贴、老年设施、老年服务等，残疾人福利包括残疾人津贴、康复、特殊教育等。军人保障是一个专门面向军人的综合保障系统，它由国家财政承担供款之责。补充保障则是借助市场机制和社会力量举办的保障性项目，它弥补法定的基本保障之不足，通常包括职业福利、商业保险、慈善事业、社会互助等，如属于职业福利范畴的企业年金在许多国家就构成为社会保险的重要补充。
由此可见，社会保障是一个由多个系统与项目组成的体系，不同的社会保障系统或项目承担着不同的社会保障责任，解决的是不同的民生与社会问题，也有着不同的财政来源、制度结构及运行机制。建立社会保障制度不仅要符合各国国情及所处的时代，而且要尊重社会保障制度的客观发展规律。国内外的实践表明，不适应国情或者不适应时代的社会保障制度安排，解决不好其应当解决的社会问题；不尊重社会保障制度客观规律的社会保障制度安排，必然让国家与相关群体付出巨大的代价。因此，以规律为由不顾国情和以国情为由扭曲规律，都是社会保障制度发展中应当避免的片面取向。
（二） 社会保险制度的结构
让经济增长真正转化为国民福利，并且向福利社会迈进，是人类社会普遍追求的发展目标，我国当然更不会例外。但长期处于社会主义初级阶段、地区发展差距与城乡差距较大等又构成了我国的基本国情，它客观上制约了我国在相当长的时期内不可能走财政税收支撑的全民福利道路。而经济持续发展、社会主义性质、执政党的自觉追求、城乡居民的呼声，又决定了我国更不可能选择残补型的社会保障制度。因此，适合中国的社会保障体系，其实只能是借鉴德国等国的经验，以缴费型社会保险为主体，同时迅速巩固面向困难群体的社会救助制度、适时发展各项福利事业。这就决定了社会保险制度的建设对于我国社会保障体系的建设至关重要。
从各国社会保险制度安排的发展实践来看，社会保险制度的结构，一般可见图2。
图2：社会保险制度结构图
在社会保险制度中，养老保险与医疗保险是最重要的两个项目，前者为退出劳动领域的老年人提供收入来源，是老年人晚年生活的经济保障，一些国家的养老保险还包括遗属待遇、残障待遇；后者解除的是劳动者的疾病医疗后顾之忧，一些国家的医疗保险惠及其家属，有的发展到了覆盖全民的健康保险。工伤保险是一项较为特殊的社会保险项目，它其实建立在雇主赔偿的法律基础之上，各国的工伤保险都以雇主缴费、受保人不缴费为典型特征，是雇主对劳动者所遭受到的工作伤害与职业病承担赔偿责任的具体体现，它在立法实践中通常奉行无过失原则，对雇主实行严格责任。失业保险保障的是劳动者的失业风险，其功能在过去主要是救济失业工人的生活，自20世纪下半叶以后，大多数国家的失业保险实际上已经转化成为就业保障机制，即促进就业、预防失业的功能与救济失业工人的功能并重，这一制度安排也因此而具有了更为积极的效应。生育保险是基于保护女性劳动者权益而设立的一项社会保险制度，但它并非总是独立的制度安排，在一些国家被纳入医疗保险制度，在发达国家则多数演变成为普惠型的生育津贴，即生育津贴构成了妇女、儿童福利的重要组成部分，非职业妇女也能够平等享有生育津贴。
还有两点需要特别指出的是：
一是护理保险正在成为具有普遍意义的新型社会保险项目，它自1994、2000年先后在德国、日本建立以来，引起许多国家尤其是老年型国家的高度重视，因为人口老龄化尤其是高龄化时代的到来，老年人对生活照料与医疗护理的需求急剧扩张，护理保险也就日益成为劳动者需要的社会保险制度安排。我国虽然暂时还不可能建立护理保险制度，但现在开始研究并适时通过相应的制度安排来解除老年人的护理需要，以确保老年人的生活质量，显然具有现实意义。
二是补充保险客观上已经成为社会保险制度的必要补充，是多层次社会保障体系的具体体现，因为社会保险只能为劳动者提供基本保障。如各国养老金的替代率（养老金替代率有多种含义：从个人角度看，一般指退休者领取的养老金占其退休前工资收入的百分比；对一个地区或者国家而言，养老金替代率是指该地区(国家)退休者的人均养老金收入与在职者人均工资收入的比率。）大多在50%左右，我国现行的基本养老保险制度设计的替代率也是60%以下，这意味着老年人仅靠基本养老金将难以保证晚年生活质量。因此，它客观上需要建立企业年金等补充保险制度，以弥补正式社会保险制度的不足。有鉴于此，多数国家都大力扶持企业年金等补充保险的发展。
（三） 社会保险的功能与原则
近一百多年来，社会保险制度的创立与发展，不仅使当时较为落后的德国迅速成为世界强国并始终维系着德国的强大，而且促使资本主义社会由野蛮时代进入文明时代，西方世界因这一制度消除了劳资之间的激烈对抗而先后步入持续繁荣与和谐时期，这主要是因为社会保险饱含着天然的社会主义因素，其功能无可替代。
客观而论，社会保险制度的功能主要有：
第一， 调节劳资双方的利益关系。众所周知，劳资之间的利益分歧是客观存在的，在资本主义的发展史上，资本的强势与劳动者的弱势是因为利益分配格局的失衡造成的，劳资矛盾恶化甚至激烈对抗更是直接由于雇主不顾劳动者起码权益而唯利是图的必然结果，如劳动者只要年老、疾病、工伤等就会丧失收入来源，面临生存危机。通过建立社会保险制度，雇主必须承担起为劳动者参与各项社会保险缴费的法定义务，劳动者则可以通过参加社会保险来实现自己的权益。这种制度安排实际上照顾到了劳动者在特定情形下的诸多利益诉求，不仅是对劳资双方利益分配关系的有力调节，而且也是对整个社会公平与效率关系的有力调节。
第二， 解除劳动者后顾之忧，增进劳动者福利。无论哪一种社会保险项目，客观上都是在解除劳动者的后顾之忧和增进劳动者的福利，让劳动者养老有保障、疾病医疗有保障、工伤有保障、失业有保障。因此，社会保险制度的建立，是劳动者福利权益实现的直接表现；社会保险制度的发展，则是劳动者福利权益的发展。
第三， 维护社会稳定，促进社会和谐。由于社会保险有效地解除了劳动者的后顾之忧，劳资关系便由对抗走向妥协与合作。工业化国家早期尖锐对立的劳资关系与风起云涌的工人运动，因社会保险制度的确立而被化解。劳资关系的和谐与稳定，必然带来整个社会关系的和谐与稳定。因此，社会保险制度通过消化劳资对抗而直接促进并维系着整个社会的和谐发展。
第四， 促进经济社会持续、健康、文明发展。一方面，社会保险因化解了劳资对立而让双方有了更多的、更直接的共同利益，劳资双赢构成了国家经济社会持续、健康发展的基础；另一方面，社会保险在维护劳动者福利权益的同时，有效地增强了劳动者的安全感与安全预期，同时还维护了劳动者的尊严，促进了男女平等，从而对社会文明的发展具有很强的牵引与促进作用。
第五， 在互助共济中促进并维护着社会公平。社会保险依据的是大数法则，是参保人共同参与，并在雇主分担缴费义务与政府财政支持的条件下，相互分担风险，如年轻人为老年人做贡献，健康者为疾患者做贡献，就业者为失业者做贡献，安全者为工伤者做贡献，谁都是这一制度的贡献者，谁都有可能成为这一制度的受益者。正是这种互助共济的功能，不仅在很大程度上化解了劳动者个人的生活风险，而且通过对参保人的收入补偿来保障其生活，促进并实现着社会公平，而社会保险制度的强制性特征又有效地避免了雇主与劳动者的逆向选择，确保了这一制度覆盖对象的公平权益。
此外，由于社会保险制度与收入关联，雇主与劳动者的缴费都与工资挂钩，养老金等待遇亦与劳动者的工资挂钩，从而在劳资之间、劳动者之间乃至于在全体国民之间具有较强的收入再分配功能。
社会保险制度的上述功能，决定了它作为与工业社会相适应并标志着当代社会文明进步的重大制度安排，在社会发展进程中所具有的不可替代性与重要性。从各国的实践来看，社会保险制度虽然在各国之间存在一些差异，但在制度建设中都普遍遵循如下基本原则：
1．强制性原则。从社会保险产生之日起，所有国家的社会保险制度都是通过立法确立并强制实施的，这主要是基于它的制度特性与利益协调的需要。各国的社会保险制度都是在立法规范的条件下，借助行政与司法等公权来强制实施，覆盖范围内的雇主与劳动者，以及政府均必须依法承担自己的义务，雇主与劳动者均没有自由选择是否参保及缴费多少等权力。这种强制性保证了社会保险制度的公平性与互助共济性。
2．公平性原则。各国社会保险都是维护劳动者权益、实现劳资利益与国民福利合理配置的重大制度安排，它因覆盖全体劳动者并能够惠及其家属而维护了人在发展过程中的公平。因此，在社会保险制度中，强调打破各种身份限制，公平地对待每个劳动者并确保其实现相应的社会保险权益。但各国社会保险制度的建设过程，其实是一个从不公平到公平渐进发展的进程，它通常都是从产业工人开始，然后再逐渐覆盖到农民及自由职业者。
3．责任分担原则。社会保险制度强调责任分担，劳资双方分担缴费义务以及政府参与分担一定责任是各国社会保险制度通行的规则。在绝大多数建立社会保险制度的国家或地区，劳资双方通常各分担50％的缴费责任。政府在社会保险制度中，事实上承担着财政支持、行政监督与公共服务等三种责任。其中：政府的财政责任又包括两个方面，一是作为雇主为其工作人员参加社会保险承担缴费义务；二是作为政府采取补贴社会保险支出或者分担社会保险缴费，以及提供管理及运行经费等方式来承担公共财政惠及全民的责任。责任分担是社会保险制度得以持续发展的基本条件。
4．权利义务相结合。社会保险制度强调参保人权利与义务相结合，不参保当然不能享受社会保险待遇，不缴费也通常不能享受社会保险待遇，因为社会保险基金是全体参保人的共同财产，只有履行了相应的义务才能享受相应的权益。坚持参保人个人权利义务相结合原则，正是缴费型社会保险制度有别于纳税型全民福利制度的重要区别，它要求全体参保人均有清晰的缴费记录与待遇给付对应关系，这构成了社会保险管理与经办中的实质内容。
5．与经济发展水平相适应原则。社会保险是一种与收入关联的再分配手段，它必然要建立在相应的经济发展水平之上。一方面，工业化程度愈高，对社会保险的需求愈大，产业结构与就业结构的发展变化及其创造的经济发展水平，直接影响着社会保险制度的建设；另一方面，社会保险制度的实施，无一例外地需要有相应的财力支撑，制度建设中需要考虑到劳动者的客观需要，还要考虑到劳资双方的缴费承受能力，以及国家财政可能承受的扶持力度。当然，在我国现阶段，强调与经济发展水平相适应，应当是持续高速增长三十年的国民经济发展水平，而不能将我国的经济发展水平固化在十年前、二十年前甚至在改革开放初期的水平上。将经济增长逐渐通过社会保险等相关制度安排直接转化为国民福利，应当成为我国经济社会发展和构建社会主义和谐社会的重要取向。
6．自成系统、自我发展、自我平衡原则。各国社会保险制度（只要未演变成全民福利）通常都自成系统，它受政府主管部门监督，在接受政府财政支持的同时又与政府财政保持距离，通过专门的社会保险经办机构，追求自我发展、自我平衡。坚持自成系统、自我发展、自我平衡原则，就是为了持续落实劳资双方分担直接责任、落实参保人权利义务相结合、保持制度理性发展并避免成为政府负担。当然，养老保险因人口老龄化冲击与老年人分享国家发展成果的需要，各国政府多给予相应的补贴，但这并不改变社会保险制度自成系统、自我发展和追求自我平衡的本质属性。
二、 我国社会保险改革的回顾
与其他国家立法先行的社会保险制度实践相比，我国社会保险制度开始也是遵循这一规则的。1951年制定的《中华人民共和国劳动保险条例》及其1953年的修订，就为当时的劳动保险制度提供了具体的法律依据。
改革开放以来，由于我国选择了渐进改革的发展道路，社会保险制度改革也不可避免地采取了试点先行、逐渐推进的改革方式。现在的社会保险立法，当然既不是对20世纪50年代劳动保险立法的简单继承，也不可能像其他国家那样在没有制度的条件下，通过制定全新的社会保险法律来确立这一制度。我们只能在以往社会保险改革与制度建设的基础上，通过立法来最终促使这一制度走向定型、稳定并实现可持续发展。因此，有必要对近二十多年来社会保险改革进行简要回顾与评估。
我国的社会保险改革，是基于经济体制改革的迫切需要而开始的，它自20世纪80年代中期以来，事实上经历了三个阶段：
第一阶段自1986年至1993年，它以1986年国家实施劳动合同制、建立国营企业职工待业保险制度等为改革起步的重要标志，这一阶段是将社会保险改革作为国有企业改革的配套机制。
第二阶段自1993年至1998年，将社会保险制度明确为社会主义市场经济体系的五大支柱之一，在这一阶段，原有的劳动保险制度临近崩溃，而新的社会保险制度改革又被打上了效率优先的烙印，同时政府亦未承担起支付改革成本的责任，不仅造成了数以百万计的离退休人员不能按时足额领到养老金，而且众多行业自我统筹导致社会保险制度的进一步被分割。
第三阶段是1998年以来，它以上一届政府推进的“两个确保”、“三条保障线”为重点，通过政府（主要是中央政府）承担社会保险制度改革的相应成本，加快了社会保险制度的建设步伐。这一阶段以来，社会保险管理体制得到了一定程度的理顺，离退休人员的养老金与下岗职工基本生活保障金得到了保障，社会保险的社会化服务取得了重大进展。因此，近十年是我国社会保险制度改革最有成效的十年，但以往改革的不足、缺陷乃至重大失误，均决定了现行制度安排离健全、理性、定型的社会保险制度依然存在着相当的距离。
回顾我国社会保险制度改革二十多年所走过的历程，成就是有目共睹的。它主要体现在以下几个方面：
1．劳动者依靠国家与单位的保险观念转变为接受责任分担。计划经济时代的劳动保险实际上是单位包办的单位保险，国有单位的长生不死、劳动者的铁饭碗和生老病死靠单位是三位一体的，单位几乎承担着保障职工及其家属基本生活的全部责任，这种单一责任主体的形成，不可避免地在人们的观念中打上单纯依靠单位提供各种保险待遇的烙印。社会保险制度改革以来，个人缴费成为新制度存在与发展的现实条件，劳动者开始承担与单位分担缴费的义务，再加上政府的必要补贴，责任分担的意识逐渐强化，现在已经被人们普遍接受，这应当是改革的首要成就。
2．单位化的劳动保险制度基本实现了向社会化的社会保险制度转型。原有的劳动保险制度是单位包办、封闭运行的制度安排，经过二十多年的变革，现在已转变为由独立于企事业单位之外的公营机构经办、劳资分责、政府监管、社会化运行的社会保险制度。
3．较好地化解了我国经济改革中的风险，维护了社会的基本稳定与国民经济的持续高速增长。假如没有养老保险制度改革，越来越多的劳动者退休后将因企业的倒闭、破产、兼并或者效益不良而领不到养老金；假如没有失业保险，每年数以百万计的失业工人将面临着收入完全中断的风险；假如没有工伤保险，众多的工伤受害者将陷入生活困境；假如没有医疗保险改革，同样会有更多的人无处报销或者无法报销疾病医疗费用。因此，尽管国家在社会保险制度改革中付出的直接成本不多，但这一制度起到的作用却特别巨大。政府在社会保险制度改革中的投入，可以说是效益最大的投入。
4．部分地实现了社会保险制度的创新。我国在基本养老保险制度中选择了社会统筹与个人账户相结合模式，这种独特的养老保险模式虽然因过早被采用并且没有相应的后备措施而留下了严重后遗症，但毕竟为世界养老保险制度的变革提供了一种新鲜的方案，等等。
上述成就的取得非常不易，因为世界上没有哪一个国家，能够对一套已经成熟并为亿万国民享有的劳动保险制度进行全方位的变革。因此，尽管改革并未完成，社会保险制度建设的任务还非常繁重，但我国社会保险制度以往的改革尤其是近十年的改革成就依然值得充分肯定。
三、 通过立法来确立社会保险制度
前已述及，世界各国的社会保险制度都是通过立法来确立的，先立法后实施是这一制度的内在要求。这主要是因为社会保险制度是消除劳动者后顾之忧和不确定风险而给人以安全感与安全预期的，这一制度主体各方的责任也只有通过立法机关的讨论才能实现合理分担，这一制度的公平性、强制性与可靠性更是需要通过上升到法律规范才能得到保证。政府作为社会保险制度责任主体的一方，可以主导这一制度，但不能包办这一制度，其制定的社会保险法规也不足以确立这一制度，其强制性不足以促使用人单位全部参与，公平性则因为政府也有自己的利益问题而可能导致失衡。因此，社会保险制度不通过立法机关的法律规范，便不可能走向定型与稳定。
从现阶段国家发展的客观需要、城乡居民的普遍呼声及社会保险领域中存在的问题出发，我国社会保险改革确实需要尽快通过立法规范来进入定型、稳定、可持续的发展阶段。改革面临的问题急切需要通过法律规范给予明确回答，社会保险制度的稳定性与可靠性需要通过立法来确立，社会保险责任分担机制亦只有通过立法机关的审议才能更为充分地兼顾各方的权利与责任。因此，制定社会保险法是确立社会保险制度的内在要求，是维护劳动者福利权益的必要保障，也是促进社会和谐的重要途径。
从各国社会保险立法实践来看，立法需要重点关注的问题包括：
1．立法宗旨要突出维护劳动者福利权益、解除劳动者后顾之忧、促进社会公平与社会和谐。尽管社会保险制度创建初期具有被动性，但它也是通过解除劳动者的后顾之忧来实现调和劳资矛盾的政治目标的。二战以后，世界各国建立社会保险制度不仅由被动应对工人阶级的反抗变为主动积极解除劳动者的后顾之忧，而且增进了社会公平与促使劳动者福利增长的色彩。因此，社会保险法实质上是劳动者的权益法、劳动者的福利法。立法中应当充分体现出国家建立这一制度的根本目的，在于解除劳动者的后顾之忧，创造并维护公平的竞争环境，同时明确运用强制手段加以实施，明确它是全体劳动者的一项福利权益，由国家、用人单位与劳动者分担责任。与劳动合同法必须保护劳资双方合法权益的宗旨相比，社会保险法才是真正专门维护劳动者权益并增进劳动者福利的法律。
2．需要充分体现出社会保险制度的公平性与强制性。社会保险是为解除全体劳动者后顾之忧的制度安排，立法实践应当以促进并实现劳动者福利权益的社会公平为出发点，即使条件不成熟，也应当以缩小现实中的不公平为出发点。同时，社会保险制度为实现风险分散与财务稳定，也需要遵循大数法则，通过覆盖尽可能多的参保人来让风险在更大范围内分散，从而拒绝雇主或用人单位与劳动者的自由参与和逆向选择，这就要求必须采取强制手段来保障所有参保单位与参保人真正全部参加进来。因此，立法中必须明确相应的法律强制手段，包括赋予社会保险经办机构强制权、社会保险监督机构强制权以及司法机关的司法监督权。赋予社会保险经办机构、监管机构与司法机关必要的强制权，是确保社会保险制度良性运行与可持续发展的基本保证。
3．要妥善解决社会保险制度适用范围或者覆盖面的问题。由选择性制度安排到普惠性制度，由重点人群到一般人群，是各国社会保险制度发展的必然。因此，在各国社会保险制度建设过程中，一开始往往并非是覆盖全体劳动者的普惠性制度安排，而是面向受雇的产业工人的一种选择性制度安排。我国在1951年颁布的《劳动保险条例》亦非覆盖所有城市职工，而是限制在一定规模以上的企业，1953年通过修订《劳动保险条例》才进一步放宽准入标准。因此，任何社会保险立法都必定要明确这一制度的适用范围或者覆盖范围。一旦法律明确规范，覆盖范围内的用人单位与劳动者便必须参加，并依法缴纳社会保险费。因此，如何根据实际情况合理确定适用范围，是社会保险立法中应当解决的问题。
4．要明确合理的责任分担机制。让用人单位与劳动者承担起法定的缴费义务，不仅是社会保险制度存在与发展的决定性因素，而且也是劳动者享受社会保险权益的前提条件。同时，社会保险作为当代社会满足劳动者乃至其家属福利需求的重大制度安排，亦要求政府承担起相应的财政责任，这种责任不仅是指直接分担社会保险缴费或者补贴支出的责任，而且也包括作为机关事业单位工作人员的雇主而应当承担的雇主缴费责任、对社会保险制度运行应当承担的公共财政责任，以及对我国社会保险制度转型带来的中老年职工的历史责任。
5．要明确责任主体各方的权利与义务。社会保险立法不能用含模糊的语言界定这一制度责任主体的权利与义务，而是需要用明确的、规范的语言来界定各方的权利与义务。对雇主或者用人单位而言，法律必须明确其为职工参加社会保险的强制性义务，同时亦获得解除或者减免其对劳动者相应的经济补偿的权益。对劳动者而言，除工伤保险外，法律不仅应当明确规定其参保并缴纳社会保险费的义务，同时应当赋予其享受各项社会保险待遇的法定权益。此外，法律同样应当明确政府对社会保险制度所负有的财政责任与行政责任。
6．要构建起真正权威、高效的社会保险监督体制。在各国社会保险制度实践中，赋予主管部门切实的监督权力，同时按照问责制的要求来促使其承担相应的法律责任，是社会保险立法中必备的内容。社会保险监督权与社会保险管理及实施权通常是分离的，即对社会保险制度运行的监督权，通常专属政府行政主管部门，其他行政部门则按照各自的职责履行责任；而社会保险事务的具体管理与实施权，通常被赋予给专门的社会保险经办机构。因此，要维护社会保险制度的良性运行，在立法中就必须强化社会保险行政主管部门的监督权力与权威，同时明确其应当承担的法律责任。从世界各国的经验来看，集权监督较分散监督更有效率，也更有力度，因为采取集权监督不仅是实行社会保险监管问责制的内在要求，也是让主管部门真正承担起对这一制度理性、持续发展的直接责任的前提条件。但为了制衡监督部门的权力，往往要求社会保险制度同时接受社会监督，包括工会等社会团体的监督。
7．要赋予并规范社会保险经办机构相应的责任与权力，同时明确其应当承担的法律责任，以确保社会保险制度的正常运行与可持续发展。社会保险经办机构是社会保险保险制度运行的真正管理机构与实施机构，它肩负着保障社会保险制度良性运行并落实劳动者社会保险权益的直接责任。没有一个健全的社会保险经办机构，不可能有健康、持续发展的社会保险制度。因此，社会保险立法必须强化对社会保险经办机构的规范，一方面应当确保社会保险经办机构对整个社会保险制度运行进行管理与实施的权力不被分割，另一方面必须同时明确其法律责任，以及接受监督机构监督和社会监督的义务。而在赋予社会保险经办机构足够的权利并推行问责制的同时，构建现代化的社会保险信息系统，建立一支专业化的经办队伍，是社会保险经办机构承担并完成其使命的基本条件。
8．要妥善解决社会保险制度实践中的基金监管与投资问题。我国在基本养老保险、医疗保险等制度中选择了社会统筹与个人账户相结合的模式，它是一种板块结构型部分积累模式，这种模式因个人账户采取完全积累的财务机制，基金积累及其规模的持续扩大便成为社会保险制度运行中的必然现象，而要维护社会保险基金的安全亦成为社会保险制度健康、持续发展的重要内容。在基金安全方面，实际上包括着两个方面的风险：一是基金贬值的风险，即资金的积累与沉淀如果不能进行相应的投资活动，结果必定是贬值，这种损失当然是劳动者权益的损失，也是基金制的失败；二是基金管理中的风险，包括被挪用、贪污等，这种风险通常较易控制。从当前我国社会保险基金风险结构来看，贬值风险是首要的，管理风险是次要的。因此，在社会保险立法中，不仅需要明确社会保险基金管理的安全性原则与相应的规避措施，而且需要明确社会保险基金进行适当的投资营运，在确保基金安全的同时实现基金的保值与增值。
9．要妥善解决好企业年金等补充保险的发展问题。我国多层次的社会保障体系，主要体现在企业年金、补充医疗保险等补充保险上。因此，尽管补充保险不是强制性的社会保险，不属于社会保险立法规范的范畴，但各国在社会保险制度建设中，同时高度关注并重视企业年金等补充保险却是一个客观事实。大多数国家通常根据社会保险的需要，明确确定企业年金等补充保险的发展空间与税收优惠等政策，并将这些政策措施与社会保险紧密地结合起来，以便能够更好地解除劳动者的后顾之忧。因此，尽管不宜在社会保险立法中对企业年金等补充保险进行具体规范，但明确国家鼓励并支持企业年金等补充保险的发展，则是社会保险立法中非常必要的。
10．要为社会保险改革与这一制度的进一步完善留出相应的空间。由于我国的社会保险改革还在进行之中，各地区发展的不平衡与社会保险制度建设的步伐不一，亦决定了我国的社会保险立法还不可能一步到位地走向完善，一些具体问题甚至是重大问题，还难以在现阶段的社会保险立法中加以明确。对此，在尽可能明确应当明确且能够明确的社会保险内容的同时，有必要留出社会保险制度进一步改革与完善的空间，即对一些一时无法通过立法规范的事项，通过授权中央政府制定相应的法规进行调控，以后再通过修正社会保险法律来完善，将是一个理性的选择。
总之，我国的社会保险改革与制度建设，急切需要通过社会保险立法来规范，但现阶段指望制定一部完美的社会保险法律显然是不现实的。在尽可能地制定一部较好的社会保险法律的同时，加快社会保险改革步伐及相关法规建设，仍然是确立这一制度并使之不断走向完善的重要条件。
（2007.12.29 全国人大常委会委员，中国人民大学教授、博士生导师，中国社会保障发展战略研究项目组组长 郑功成）
中国社会保障制度篇(二):中国社会保障制度改革-董克用
中国社会保障制度改革-董克用
主讲人简介 董克用：中国人民大学公共管理学院院长，博士 1. 国际劳资关系学会（IIRA）会员 2. 中国劳动学会副会长 3. 中国人力资源管理教学研究会会长 4. 中国人力资源开发研究会副秘书长 5. 中国劳动法学会副秘书长 1. 2001年6月---- 中国人民大学公共管理学院 院长 2. 1995—2000 中国人民大学劳动人事学院 院长 3. 1985┅2001.6 : 中国人民大学劳动人事学院 A. 著作 ( 部分 ) 1. 中国转轨时期薪酬问题研究，中国劳动保障出版社，2002年； 2. 薪酬管理（译著），中国人民大学出版社，2002 3. 人力资源管理（译著）, 中国劳动保障出版社, 2000 4. 社会保障概论 ，中国人民大学出版社, 2000 5. 养老保险, 中国人民大学出版社, 2000 6. 欧盟一体化中的劳动力市场与社会保障政策— 中欧比较, 1998, 中欧高等教育合作项目最终报告 7. 西方劳动经济学教程, 中国劳动出版社, 1995 内容简介 什么是中国的社会保障制度？社会保障是政府为主体，依据法律，通过国民收入的再分配，帮助公民在暂时或者永久丧失劳动能力，或者由于各种原因，在生活发生困难的时候，给予物质的帮助，也就是说它是在公民生活困难的时候，我要通过这种制度，社会保障制度来给予你物质上的帮助；同时要通过一些福利项目，提高全民的生活水平和生活质量，两方面的作用。社会保障它的范围很广，和我们日常生活中理解的那些社会保障的定义有些什么样的不同呢？范围是些什么呢？发达国家和发展中国家它的经济发展水平不一样，所以它的社会保障所谈的范围也是不一样的。我们中国目前和大多数国家的社会保障基本上是相同的，包括了社会救济，社会保险和社会福利这三大领域，社会救济，社会保险和社会福利，这三大领域，构成了我们今天讲的中国的社会保障。 在社会保障中，最低的层次是社会救济，它的对象是社会中的最弱者群体，或者讲是群体公民中的最弱者群体。它的覆盖面是全体公民遇到困难的时候都能够享受，但是真正享受的人应该是很少的，这是最低层次。 第二个层次就是社会保险，包括养老保险，医疗保险，失业保险，工伤保险它的对象和社会救济不一样，它的对象主要是劳动者，以及劳动者的家庭，有的时候涉及到劳动者家庭。 社会保障的最高层次是社会福利，它的涉及范围很广，因此不同的经济发展水平的国家，不同经济体制的国家，在社会福利这个范围上，有很大的不同。 本期播出的《百家讲坛》，中国人民大学公共管理学院院长董克用教授，将为您详尽阐述《中国社会保障制度改革》。 全文 那么今天我很高兴有这样一个机会给大家简单地做一个讲座，我讲的题目是《中国城镇社会保障制度改革》。我今天讲这么三个方面，那么我们要讲社会保障制度首先要给大家讲一讲什么是社会保障制度和它的作用是什么；然后我第二个问题会给大家讲一讲，中国社会保障制度是一个什么样的演变过程；然后第三个方面的问题我给大家讲一下社会保障制中的核心问题，也就是社会保险制度，在中国做了哪些改革，现在它面临什么样的问题和困境。三个问题，一个是什么是社会保障，一个是中国的社会保障制度做了一些什么改革，一个是最核心的社会保险制度做过一些什么改革。 那什么是社会保障？大家一定很关心，来听讲座，一定要搞清楚自己听的是什么。但是我很遗憾地告诉大家，关于社会保障的定义，不但在国内学者之中，有很大的争议，在国外的学者中不同国家对这个概念的争议也非常大。我给了大家一个定义，那给了一个定义是不是说就都是公认的呢？不是的，只是我们总结了国内外的一些学者的说法，那么大家比较认同的是这样一个定义。社会保障是政府为主体，就是不是企业为主体，依据法律，通过国民收入的再分配，作用是什么呢？帮助公民在暂时或者永久丧失劳动能力，或者由于各种原因，在生活发生困难的时候，给予物质的帮助。也就是说它是在公民生活困难的时候，我要通过这种制度，社会保障制度来给予你物质上的帮助，这是一方面；另一方面要通过一些福利项目，提高全民的生活水平和生活质量。两方面的作用，一方面是生活中给予帮助；另一方面是提高生活质量。那么从这个定义里就可以看出，那你要讲到社会保障显然它的范围很广，和我们日常生活中理解的那些社会保障的定义有些什么样的不同呢？范围是些什么呢？包括什么呢？我们说，虽然发达国家和发展中国家，它的经济发展水平不一样，所以它的社会保障所谈的范围也是不一样的。但是我们中国目前和大多数国家的社会保障基本上是相同的。也就是说，我们包括了社会救济、社会保险和社会福利这三大领域。社会救济、社会保险和社会福利，这三大领域构成了我们今天讲的中国的社会保障。如果你到欧洲去，它更多的谈到的是社会福利，它更多地谈到没有劳动能力的老人、遗属、残疾人，它更多谈到是这方面。所以中国我们讲是讲社会救济与社会保险和社会福利，那这三个领域和整个的社会保障是什么关系呢？ 它是一个不同层次的关系，那么最低的层次在社会保障中，最低的层次是社会救济。它的对象是谁？它的对象是社会中的最弱者群体，或者讲是群体公民中的最弱者群体。他们是因为自身的原因或者因为一些不可抗拒的外因，生存处于困难了，就是不能生存下去了。那么对一个文明社会来讲，遇到这样的问题，这社会中的公民，不能生存下去怎么办，必须由政府来出面，通过一些社会救济，来帮助他们能够得到基本的生存条件，得到基本的生存条件，这就是社会救济。社会救济是以政府为主体的，也可以政府通过一些政策，来鼓励民间团体、社会甚至企业来帮助这些最弱者的群体。但是主体上是政府，所以从这一点大家可以看出，社会救济在社会保障这个体系中，那么它的历史上看怎么样，并不是现代社会才有的。因为古代社会自从有了政府，特别是中国，我们自从有了中央集权的政府，那个时候我们就开始对一些出现的灾荒，政府就采取措施，给予救济，所以社会救济这一点，从社会保障来说是最基本的、最基层的。但是也是历史最悠久的，那么今天我们讲的社会救济当然不同于古代社会的社会救济，它是一种现代社会政府出面通过各种政策措施，来帮助社会的最弱者群体。虽然它的覆盖面是最广的，但是一个社会来讲，往往它的覆盖人数是很少的，我们一个社会不可能靠社会救济维持一个社会的运行。所以它的覆盖面是全体公民遇到困难的时候都能够享受，但是真正享受的人应该是很少的，这是最低层次。 那么第二个层次是什么？第二个层次就是社会保险，社会保险又包括什么呢？又包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险。它的对象和社会救济不一样，它的对象主要是劳动者，以及劳动者的家庭，有的时候涉及到劳动者家庭，有的项目并不涉及。各国的制度不一样，但是它主要对象是劳动者，就是说要通过劳动者才能涉及到他的家庭，如果他不劳动，没有参加到劳动者队伍中，那么这些保险项目往往是不起作用的。所以它的目的是帮助劳动者在暂时或者永久丧失劳动能力的时候，仍然能够保障基本生活水平，他仍然能够保障基本生活水平。刚才我们讲救济的时候是什么，是生存。那么社会保险的对象是劳动者，也就是说，他平时要提供劳动，那他在遇到困难的时候，他不能劳动了，比如说生病、失业、出现工伤等等，或者老了。我干了一辈子要退休了，那么这个时候我不能劳动的时候，我当然不能只有一个生存水平，我要有一个保证我的基本生活水平，所以不同于社会救济。它是社会保障的第二个层次，范围的对象是劳动者，它依据什么来产生的？就这样一套制度，它不是像社会救济一样，是自古而有之的，有了政府就有社会救济。那么社会保险这套制度，是工业化的产物，它依据的原则是大数定理、大数法则。就是说用大多数的人来分担少数人的风险，用这种办法来制定了这样的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险。当然这里边制度上还各有特点，我们后面会讲到。那么这一部分实际上是社会保障的主体部分，各个社会都一样。发达国家、发展中国家，最关注的是社会保险问题，因为跟劳动者相关。一个社会中劳动者是主体，因为劳动者遇到问题的时候那是最重要的时候，就像我们今天说为什么就业问题这么大，失业问题这么重要，为什么？因为劳动者发生问题的时候，是一个社会就会发生一些不稳定的时候。所以各个社会都非常关注的是社会保险这个领域。那么我们一会儿我们也要重点地来给大家介绍一下，我们国家改革以来，在社会保险方面，我们做了哪些改革？取得了哪些成就？有什么问题？这是第二个层次。 社会保障的最高层次是什么？是社会福利，当然我们这里讲的社会福利不同于大家平常听到的社会福利。我们平常听到的一些社会福利，有些属于社会福利范围，有些并不属于这个范围。比如我们听到的养老院，那是一种社会福利；但是我们有的时候听到福利工厂，说残疾人福利工厂也是一种社会福利吗？不完全是社会福利的概念，它更多的有救济性质。所以社会福利是社会保障的一个最高层次，它的对象仍然是全体公民，所以一个社会福利它的涉及范围很广。因此不同的经济发展水平的国家、不同经济体制的国家，在社会福利这个范围上，有很大的不同。我们都听到过说北欧是福利社会，那么它就实行的这样的理念来提供它的福利。那么有些国家，不太提供各种福利，它以社会保险为主，它经济发展水平再高，它也不以社会福利这种方式来提供给公民，因为它认为这样的制度会造成一些养懒汉的制度。所以各种国家在社会福利上面的差异非常大，也就是说，这三个层次社会救济差异不大，发生天灾人祸，都要出面。社会保险几个项目差异不大，差异在制度上、差异在运作方式上，而差异最大的是社会福利，就是根据你的经济发展水平，以及你的国家的理念。就是说不同文化不同的理念，我们到北美去看北美的制度，我们到欧洲去看欧洲的制度，到北欧看北欧的制度。当时我们说得最大的一个问题就是，北美人也大部分从是欧洲过去的，是欧洲移民为主，那么为什么同样地欧洲文化过去之后，两种制度不一样呢？为什么这些社会福利制度非常不一样？包括里边的失业保险制度、养老制度也很不一样。道理何在？还是取决于一个国家形成之中它的整体这种文化的差异。不同国家之间哪怕美国这样一个国家，是不同文化构成的。那么它有一些主导的文化在里面，构成了不同的制度，它用不同的理念形成了不同的制度，所以社会福利上面差异是很大的。那么大家听完了说社会保障包括这么广，从社会救济到社会福利。那么大家就要有问题，为什么要有一个社会保障制度？那么它确实有作用。 一个作用就是抵御风险；市场经济抵御风险，就是市场经济和过去自然经济抵御风险的方式不同了。因为在自然经济条件下大家想一想，家庭劳动者遇到了风险你个人或者一个劳动者遇到风险，谁来帮助你呢？依据的主要是家庭，或者说像中国家族。随着市场经济工业化之后，那么这个劳动者离开农村进入城市，这种家族首先消失了，那么紧接着家庭也变成小家庭，变成核心家庭了。那么对一个家庭来讲往往是一两个劳动者他要抚养他的有时候有老人，有时候有孩子，遇到风险的时候，不能再依靠家庭。而且劳动者和生产资料，那种天然的生产资料相分离。因此的话，它已经靠家庭无法抵御这样的风险，那这个时候，谁来帮助抵御风险？必须由政府来出面，建立这样的社会保障制度，来帮助劳动者抵御风险。 那么第二点作为社会保障是必要的，就在于它是维持市场竞争的需要；社会保障制度是维持市场竞争的需要。为什么这么讲？因为市场经济怎么才能够竞争持续下去呢？必要条件之一，是应该让那些失败者能够回来再竞争，虽然我们是优胜劣汰，但是市场竞争对于人来讲，对于劳动者来讲，我们这种淘汰是怎么样？是暂时的失败，一个现代社会市场竞争要能够持续必须能够帮助弱者，能够使他重新回到竞争岗位上、回到竞争中来；他能够重新参与竞争、加入竞争，这个竞争就是可持续的，否则就不可持续。因为市场竞争是很激烈的，所以风险总存在。那么要让这种竞争能够持续性，必须有一种机制，来使这个暂时的失利者回到竞争中来，怎么办？社会保障制度。 第三个为什么要有社会保障呢？是克服市场经济这种周期的需要；就是搞市场经济一定有周期；有繁荣的时候，有衰退的时候，一定是有的，只不过这种周期大小而已，也就是说，这种经济周期是不可避免的。 最后一个社会保障的功能就是要分享经济发展的成果；也就是说，一个社会它的发达、它的成果、它的成就不是一代人的，是多少代人共同努力的结果。那么好，那么这个成果，社会发展的成果，应该是怎么样？应该是共享的，在这个社会当中的公民应该共享的。这一点就是社会福利这一部分之所以要产生的理论基础。就是说，社会经济发展了，要共享，包括在座的和我们的父母，他们可能退休了，退休了我们也应该他们能够共享经济发展。原有的固定资产，并不是一代人积累的，是几代人积累的。所以社会保障要能够让他们共享这种经济发展成果。那么我回头来看一看，中国我们自己的社会保障制度改革是一个什么样过程？ 先看一看计划经济体制下，我们的社会保障，再看一看我们是怎么来建立适应社会主义市场经济需要的社会保障制度的。有人讲说我们总是听说我们刚建社会保障制度，我们怎么计划经济体制下还有社会保障制度呢？说我们没有，原来根本就是没有的，所以我们今天才建呢？这种说法不完全正确。如果我们真是原来什么都没有，是一张白纸，那么我们今天来建立社会保障制度就容易了。我们之所以今天遇到那么多的麻烦，就在于原来在计划经济体制下，中国有，有一个社会保障。它是在计划体制下，它是在城市中的一部分人，哪一部分人呢？所谓全民所有制的那一部分人，他们有非常完善的社会保障制度。那个时候我们的特点是什么呢？叫做广就业，就是城镇中人人都有一份工作；低工资，工资是不高的，就是很低的货币工资。但是高福利，高福利体现在住房、医疗、教育全有。正因为这一部分社会保障制度集中于一小批人，所以当时我们也不能把它称为社会保障制度。全民的劳保福利，叫劳动保护和福利，后来我们甚至发展到了企业内的服务。就是原来是国家管慢慢转化到企业内部去管，叫企业内的福利。简单讲就是这么一个计划体制下是这么一套非常窄范围的、非常高水平的社会保障制度。那么这个的影响，到今天的改革仍然受到了影响。因为什么？因为在旧体制之下，我们承诺了很多东西，那么到了体制变革的时候，特别是某个具体制度变革的时候，那阻力就非常大。我们后边会看，哪些阻力影响的具体。 我们先来看一看改革二十年来，我们国家的社会保障制度有哪些发展？有哪些变革？从社会救济方面来看，的确扶贫减困方面我们发挥了巨大的作用。我们的贫困人口迅速下降，我们在社会保险的各个领域，都做了深刻的变革。特别是养老、医疗和失业这三大保险的基本框架中国已经建立了。基本框架已经建立了，正像我们“十六大”里讲的取得了很大的成就，十六大的报告是对它的评价也是很高的。但是我们说它是基本的框架，为什么这么说？我们后面给大家讲。那么我们的社会福利也正在从暗补转为明补，从隐性化走向显性化。怎么叫从暗补转为明补呢？过去社会福利也是一小批人享受的，城里人享受，城里人享受到了物价的补贴，城里人有各种各样的票，买什么都有票，这个票是什么，粮票、布票这些票就是一种福利。后来发展到了这些票变成第二种货币，可以拿票去换东西。它就是一部分人享受到了福利。那么经过价格体制的改革，经过住房体制的改革，各种方面制度的改革。那么这种过去只有小部分人能够享受到的这种社会福利，也就是说价格补贴只补给一部分人，而另一部分人不能享受这种制度已经通过价格体制改革消失了，已经逐渐地从这种暗补转为明补，社会福利正在转变。 那么我们中国的刚才说的三个方面，救济保险和福利，最重大的转变，对劳动者、对今天的社会影响的最大的转变是什么呢？是社会保险制度改革，所以我们把我们的时间更多地花在这方面。我们给大家介绍一下我们的三大领域，养老、医疗和失业。 第一个养老保险制度改革。养老问题不仅涉及你们，还涉及你们的父辈，这个制度的变革，不仅对目前的劳动者，对你的一生，甚至养老制度的改革，国家专家评价，会对整个国有资产的变革，对整个所有制的变革，都会产生影响。为什么这么说？我们下面给大家简单地来解释一下，为什么对大家都非常重要。一旦你参加工作，你马上就进入这个制度，马上就进入，我们讲养老保险制度改革。但是我们今天在中国严格意义上我们还没有养老保险制度，我们有的是什么呢？我们有的是退休制度，养老跟退休有什么关系？养老说是人总是要老的，老了就要给他帮助。很多发达国家，年龄到达一定年龄，比如你70岁，70岁以上的老人因为你有特殊需要，你可能身体不好，需要别人照顾，你可能需要特殊的医疗服务；那么只要你到这个年龄，不管你曾经就业和没有就业，工作过或没有工作过，到这个年龄我都给你一点补助，国家出面，给你养老金，让你养老。有的国家要看一下你的财产，你财产太多了高过一定程度了就算了。但是，一般的人都可以得到这样养老的服务，这叫养老。就是说社会对老人的尊重，你到老了你有特殊需要了，我们来共享经济发展，这叫做养老金制度。我们想没有吧，我们今天没有啊。那有的外国专家也曾经建议中国干脆都来吧，赶快来老人都给吧。后来一想给不起呀，我们有多少老人给不起。说城市给吧，说农村不要管了，就给城市吧，也给不起。我们今天经济发展没到这个水平。所以我们谈的是什么？是退休制度。是你先工作然后到了一定年龄退出劳动队伍，你拿到的退休金。但是这个领域中都叫养老金制度改革，所以我们也只好这样称呼了。但是大家心里要知道实际上我们只有在经济发展到一定水平之后，可能达到全面小康社会之后，二十年之后，中国可能能建养老金制度，现在仍然是养老保险制度。好，养老保险制度是一个什么样的制度呢？过去世界各国都一样，很长时间这个都是叫做现收现付，现收现付制度，什么叫现收现付制度？就是在座的年轻人，工作的年轻人养老一辈，工作的年轻一代养老一代。那么这个制度有没有问题呢？只要这个社会的人口年龄结构不发生大的变化，没有什么问题。因为总是干活的人比较多，那真正老了，比如60岁、65岁退休；那么一个社会的期望寿命比如70多岁，那么好那么多工作的人养这一批退休的人，没有什么问题，这个制度运转良好，叫现收现付制度；但是后来，首先出现在发达国家，出现了一个问题，这个制度遇到麻烦了，什么问题呢？它人口年龄结构发生变化了，首先一个人活得更长了，老人长寿。老人长寿当然是好事，我们每年回家，都说希望老人健康长寿。老人健康是好事，但是现收现付的养老金制度受不了，你25岁工作，60岁退休，一下活到了95岁，你的工作年增短，退休之后的那些年代那么长。并且第二个问题呢？是年轻人生孩子越生越少，有些还不要孩子。所以发达国家遇到一个人口年龄结构发生变化，这个变化对现收现付的养老金制度是巨大的挑战。也就是说在职的人，他的工资相当大的一部分，要拿出来缴养老金，拿出来给老人支付养老金。那人口年龄结构变化得越快这个问题越大。那么大家知道，世界上哪个国家人口年龄结构将变得最快呢？中国。中国的老龄化按专家们预测该是世界上老龄速度最快和60岁以上的老人数量比重最大的国家。为什么？就是我们建国以后那激增的一两代人。我们有大量人口迅速增长，迅速增长的人口，人口金字塔，它往上走。就是我们这一代人到了60岁的时候，我们预测那就是相当大，孩子越多，到时候老人越多；因此中国将面临一个相当大的人口老龄化的挑战，当然这个挑战不是我们先遇到的，是发达国家先遇到的。那么在发达国家遇到这样老龄挑战的时候，怎么办呢？就要改革这种养老保险制度，不能再用现收现付来解决了。所以大家就研究了，世界上有几种来养老的办法？支付养老金的办法？那么一般意义上讲有那么三种，一个就是收现付，它叫做代际抚养。年轻人养老人，它的优点是什么呢？它没有基金风险，它有多少钱，收上来征税，每个人都要缴税，给老人发养老金，没有基金上的风险。因为你无论怎么样你社会怎么发展，你实际上对一个社会来讲，某一点来讲，都是干活的人来养不能干活的人，不管它基金怎么运作，它都是这样的。所以这样现收现付是没有基金风险的。但是它的问题就是如果是人口年龄结构发生变化，那么干活这一代人将不堪重负。底下要养孩子，上面要养老人，因此这种现收现付是必须要改革的。 那么第二种形式，学者们研究了，说第二种形式世界上出现了，这种形式叫完全积累的。就是说你这个劳动者一开始干活的时候，就把这钱存出来，你就自己存你自己的，到你老的时候，你用存下来的钱，自己养老。那么这种基金积累制度，优点是什么呢？是自我平衡，没有代际负担，我自己攒的钱，我自己养老；缺点是什么？缺点就是这个钱呀，这个基金这是有风险的；这种资本市场金融家它产生了很多各种各样的这种新的现象，加上电子化时代，资金的流动越来越快，很多没有被人们所把握的，没有认识到的，没有把握得住的一些规律的问题，所以基金是有风险的。世界银行做了一个研究报告，在1994年提出来，多支柱模式，它认为那种方法单一的现收现付不行，单一的资金积累也不行，希望是多支柱的。也就是说把养老保险分为基本养老保险和补充养老保险。那么用统筹的办法，就是社会统筹的办法，也就是现收现付的办法，来支持这种基本的养老保险。而用个人帐户就给你每个人建一个帐户，用个人帐户来积累，来支持这种基金克服老龄化危机。那为什么说，实现积累的基金能够克服老人化危机呢？因为有一个国际大的投资公司，它们做了一个研究，就是研究了一下，20世纪，从1910年一直到2000年研究了20世纪这一段时间中，任何切割其中的十年，就把这些年代，任何切割七其中的十年，他都发现那么资本市场的回报高于储蓄的回报，这是他的研究成果。当然我们没有去验证，这是他的研究成果，任何切割十年，那么它的资本市场回报高于储蓄回报。那什么意思？也就是说，同样的钱如果用到资本市场上去运作。因为这个社会还是资本短缺的，那么可以得到更高的回报。也就是说，你可以用同样的钱，如果你投入资本运作，那么你可以用比较少的钱，将来能活比较舒适的生活。也就是说，对整个社会来讲，它的养老成本怎么样？会降低。也就是说，如果你现收现付，你不搞积累，你就是这样代际来抚养，那个钱就是干活人收走，给不干活的；那么那种方式呢，我搞个人帐户，我拿出一部分钱积累下来，这个钱又资本市场生钱，这个社会还是资本短缺的，运作好之后它的回报会高于你的储蓄，那这样的话当然在你退休的时候，你的个人帐户有一大批的钱，你就能够享受比较好地来享受你的养老老年生活。所以他认为这是第二支柱来支撑。 第三支柱，那么就要有一些政策，鼓励这些老百姓，自己去储蓄，或者去买商业保险，来自己养老。因为有些人可能对他老年生活非常在意，认为老了一定要活得很舒服，有些人就不太在意，我的期望寿命也不高，反正到时候有饭吃就行了。那你基本就够了，补充就够了，那你就不用花更多的钱，所以有多个支柱，它讲这个房子怎么才能稳固呢？有多个支柱来支撑，这样就稳固了，所以它提出来，希望建立多支柱的养老保险。并且通过一种多组合的投资方式来降低这种基金风险。优点很清楚，缺点也很明显，我们国家养老金制度改革从20世纪80年代开始了。20世纪80年代开始改革的时候，随着城市经济体制改革，也开始改，过去都是各个企业来负担自己的退休人员，那么就是说有的企业退休的人多，就负担沉重；有的企业新建的，没有退休人员那负担就很轻。所以一开始我们还是恢复到社会统筹，就是每个企业不管你人多人少，按一定比例交上来，干活的人把钱交上来，然后支付给那些退休人员。并且当时国有企业负担很重，非国有企业没有。所以也进一步地把这种制度推广到城镇中的所有企业，但是到了20世纪90年代中期的时候，我们就意识到，中国如果仍然实行现收现付，我们同样会面临发达国家面临的老龄危机，我们老龄危机来的时候，我们的负担比它们的还重，就是我们是工业化过程和老龄化问题同时出现，它们是先工业化后老龄化，我们是工业化过程就是老龄化，所以我们的负担更沉重。怎么办？1993年中央就提出来，我们也要建立多层次的社会保障体系，养老和医疗保险也要来共同负担实行这种社会统筹和个人帐户，到了1997年我们就建立了一套中央就发文来把企业的养老保险制度统一了。也就是说你一开始工作就要交养老金，那养老金是怎么样？是两部分构成的，一部分是企业缴纳，企业缴纳20％，相当于工资总额的20％，那么个人也从工资的4％开始缴纳，然后建立一个个人帐户，就是每个人你去工作都去建立一个帐户，然后把你的钱搁进去，然后再把企业的一部分也搁进去，已成了相当于11％的个人帐户，慢慢地企业的部分下降，个人的部分增长，个人从4％到8％。然后企业逐渐退缩到3％，现在全国大部分地区仍然实行这种办法。这个办法就是那你说这种制度一变革了是很大的一个变革，今后怎么办呢？这个制度就提出来，老人是老办法，就是已经退休的人用原来的办法，我们父母一代还按照原来的办法；那么新人，就相当于在座的诸位，你参加工作那天，这个制度已经有了，你进去就叫新人，新人就是新办法。那么将来你的养老金就相当于两部分，一部分是按照你当时的平均工资20％来支付，基础人人都一样。整个城市你比如北京整个城市人人都一样，这一部分没有差异。第二部分就是你的个人帐户是存在的钱，以及你个人帐户是投资增值的钱之合，构成你的养老金，这个养老金你逐月领取。那大家问题就来了，那这个制度这么清晰地划完之后，这个制度建立之前就就业了，然后这个制度建立之后才退休的人怎么办？这个人叫什么呢，叫中人，像我们都叫中人。为什么？因为我们20世纪60年代就参加工作，很早。那制度呢？它刚才统一的制度是1997年，我们相当于有30年的工龄了。那30年，再过10年我们退休的时候，就有一个问题了。我们帐户的钱怎么样？很少。那问题就来了，就是说，那我们这部分怎么办？那个30年怎么看待，于是我们的制度中就建立了一套制度，叫做过渡性养老金，也就是说，你是制度前一天退休的，你比如说你一个月一千块钱退休金，那么我制度建立后，我明天退休了，你不能说我就变成20％了，平均工资的20％，就二百块钱了，那我帐户上刚存了一个月十块钱没有意义，那我必须有一个过渡性的原则，这个过渡性的原则前一年退休的，我们俩差不多，它是采取了这样一种过渡的办法，说的很清楚，叫过渡性的办法。 2000年我们国家新世纪的时候，就出台了一个新的很完善社会保障制度改革的方案。在辽宁省进行试点，它在养老保险制度上就明确了几个非常重要的政策，就是分离了。社会统筹帐户和个人帐户分离，就是用于社会统筹的部分，就用于老人。个人帐户部分不能随便花了，要存下来保值增值来帮助渡过老龄危机。那么从2001年在辽宁开始试点，那么同时个人帐户就是确定为8％实帐运行，不许动，不许随便动那个钱。所以养老金制度改革不是简单地只对老人有关，是对每个人都有关，从世界各国发达国家的情况来看，也证明了这一点。 那么第二方面我给大家介绍一下医疗保险制度的改革。那么现在还没有一个国家，敢拍拍胸脯向各国介绍经验，我的医疗保险制度最好，来吧，学吧，没有。还没有一个国家敢这样做。为什么？因为医疗保险制度比养老复杂得多。第一它的风险不确定性；养老是很有确定性的，说人们有一个期望寿命表，大概有个死亡率表。大概知道百分之多少人大概能活到多少岁，这大家都很清楚。当然你能不能活到这么大，取决于你自己的遗传基因了。那么大体它知道风险在哪里？医疗不知道，你既不知道你大概什么时候会生病，也不知道你能得什么病。对每个个体来讲，这种风险不确定性，要远大于养老；第二医疗成本增长，世界各国都看到医疗的成本越来越大。因为什么呢？好治的病能治的病都治完了，剩下那些不好治的病都是疑难病症，所以不能不花大量的投入去研究它，去研究新医药，新的仪器设备、新的医药、大量的投入。第三个需求增长，说过去人们理念是什么呢？是有病了去医院。那么现代不一样了，说城里人改了，不是有病去医院，是没病的时候才去医院，没病的时候要定期检查一下，看看自己有什么问题没有，而不是说急了再去。特别是没病的时候，30岁以后，这些人要定期地检查，医疗的需求增长，这样的话，医疗体制涉及的面就非常广，不是卖方双方的问题。所以包括了患者、医院、医生。我们的医院和医生的利益，我们的医药制造企业，我们的保险代理机构，我们的政府等等，有七八个主体在医疗问题上在驳议。就是各种各样的利益，都在那里交叉在一起，非常复杂，远远复杂于养老保险。所以人们说要研究社会保障问题，在医疗上面去多动点脑筋，但是医疗上记住到迄今为止，没有一个专家能够夸口说这套最好，确实很复杂。 我们可以从不同的角度来对医疗进行分类，有各种各样的医疗，今天就不多讲了，有商业型的、有政府型的。像英国完全政府提供的，美国基本是以商业保险医疗服务的。那么过去我们国家的城镇的医疗保险制度，它的问题是什么呢？我们的问题很大，我们的覆盖面很窄。过去我们也一样还是有，不是没有，但是它的覆盖面非常窄，全民，甚至全民中有些企业都不行了，企业不行就不覆盖了不报销了。所以看病，所以很多城市中的贫民，他不是不干活，中国人很勤劳，很多贫是因为因病致贫，是跟病相关，因病了没有办法劳动，没有办法劳动了，恶性循环，越没办法劳动了；医疗费又支出大，又不能去挣钱，又得花钱。那么因病致贫所以覆盖面很窄，那么它的医疗费用增长很快，我们医疗资源分布不合理，那么大城市占据了很多的医疗资源。我们的医疗保险制度改革城镇是在1998年开始的，建立的城镇职工的基本医疗保险制度，那么这个制度现在正在全国在逐渐地推广。那么这种制度我们也建立的是一种低水平广覆盖，就是保障基本医疗需求的这种制度。 那么它的费用是由单位和个人，用人单位和劳动者个人共同负担的，也建立了一个社会统筹和个人帐户相结合的制度，就有点模仿了养老保险制度。也有一部分是在社会统筹，一部分是个人帐户；同时，合理确定这种基本医疗保险的范围。 那么第三失业保险是我们这些制度中严格意义上讲，目前来说，和世界各国接轨来说，基本是国际接轨程度化比较高的制度。那么失业保险世界各国都一样，它是要由于劳动者非本人原因失去工作，中断收入的时候，由国家和社会来保障基本生活的一种社会保险制度，注意是由于非本人原因。那么在发达国家，它的失业保险大多数是在二次大战以前建立的，发展中国家二次大战以后建立的；中国的失业保险制度，我们在建国初期，有失业保险制度，因为建国初期中国不是计划体制，有很长一段时间，还是我们在过渡阶段，所以那时候失业问题很严重。我们有失业保险制度，后来计划体制确立之后城里人每人都有工作，就认为社会主义没有失业了，要失业制度干吗？就没有了。1986年我们国家引入了合同制，要求签定合同制，员工再到企业中工作变为合同制员工，而不是终生制，固定了。那么合同制相应的同时就有失去工作的风险，于是就建立了待业保险制度，不敢叫失业，叫待业；到了1999年，国务院才颁布了失业保险条例，在中国可以说建立了失业保险制度，那么这个失业保险制度，目前覆盖范围是城镇的企业和事业单位，包括我们，像我们都被这个制度所覆盖，而且这个制度单位要交，我们也要交，就是我们每月的工资中也要缴纳失业保险，这些制度都是跟国际上来对接的。 那么这样一个失业保险制度，大家说它完善了没有呢？也可以说特仍然存在问题，存在什么问题呢？存在是确定谁是失业者，远远不这么简单，这样一个问题，大家说这还不好确定吗，谁是失业者？没活干不就是失业者，但是下岗问题和失业问题严格意义上讲不是同一个问题，下岗是我们在经济体制转型中遇到的一个时期性的问题，短期的问题，而失业是今后市场经济中，不可避免的现象，好今天就到这里。
中国社会保障制度篇(三):我国社会保障制度建设的主要方向和任务
我国社会保障制度建设的主要方向和任务
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宏观经济研究
一、我国社会保障制度建设的基本要求(千金难买牛回头 我不需再犹豫)
建设有中国特色的社会保障制度，既要遵循社会保障制度的一般要求，更要认真研究我国经济、社会和人口等多方面的具体情况，充分考虑我国的基本国情和特殊要求。我们认为，我国的社会保障工作，要以下列的基本要求为出发点和落脚点。
1、功能性要求。 社会保障制度以通过社会实现对社会成员的生活保障为基本要义。在理想情况下，社会保障制度应该能够帮助社会成员抗御各种靠个人、家庭和雇员单位等难以抗拒的风险。其最低的要求是，能帮助社会成员不致因生活所迫产生社会动乱，保持社会稳定；最高的要求是，能最大限度地拉平全体社会成员的生活水平差距，使社会成员享有基本平等的福利待遇，实现人人平等的社会理想。(剖析主流资金真实目的，发现最佳获利机会！)
2、公平性要求。由于社会保障制度的社会性和其所保障的风险的普遍性， 使制度对社会不同成员的公平性成为重要的原则。公平性要求一是平等，既要承认和尊重全体社会成员的平等人格和普遍保障权利，也要承认和尊重同等条件下社会成员应该获得相同保障；二是公道，社会成员获得社会保障应首先以最大限度的自助和自给为前提，并以尽量不牺牲另一部分社会成员的利益为代价。
3、可持续要求。社会保障制度必须保持较高的稳定性。从正常的运营要求看，对于个人，制度涉及人一生的生命周期；对于社会，制度涉及人们代际的交换和赡扶关系，都要求制度本身必须是长期稳定的。这无论对到期受益人的福利，还是对未来受益人的预期和行为，都十分重要。社会保障制度是否可以保持可持续性，主要取决于这一制度是否有利于促进经济发展并保持与经济发展相协调的保障水平。
4、经济性要求。在实现上述标准的前提下，尽可能降低运行成本。 因为社会保障制度运行成本，包括保障机构和保障立法等费用，不创造任何国民收入，是社会产品的纯消耗，越少越好。这要求制度要尽可能简洁、机构要尽可能精简、人员要尽可能少用、资金要尽可能少费。
5、平稳性要求。由于社会保障制度的基本影响因素是不断变化的， 社会保障制度也必然会不断改进或改革。在改进或改革的过程中，要求新老办法和新旧制度之间的平滑衔接和稳健过渡。
上述要求中，功能性要求是必要条件，可持续性要求是充分条件，其他要求是兼顾性条件。有了这五项基本的要求，也就比较容易处理社会保障制度建设中必然会遇到的基本矛盾。比如，平等与效率的矛盾。能够帮助社会成员抗御靠个人、家庭和雇员单位等难以抗拒的各种主要生活风险，至少不致因生活所迫产生社会动乱，这是我国社会保障制度建设起码的要求。在此基础上，以不牺牲效率为原则，最大限度地缩小全体社会成员的生活水平差距，充分体现社会主义的价值观和道德理想。因此，对于我国的社会保障制度的建设，不是简单的平等优先或效率优先，而是在一定的范围内平等优先，在这个范围以外，是效率优先。这个范围，就是在当时的经济社会发展水平下，维持人口简单再生产的必要生活条件。再比如，对于政府与社会的矛盾。政府在乎等优先的范围内多管一些，管得直接一些；在效率优先的范围内少管一些，管得间接一些。总的原则是凡个人、家庭和雇员单位等自己能管的政府不管，可以由市场调节的由市场去做，可以由其他社会组织出面的政府不出面，政府只作必须出台的角色。
二、我国社会保障制度建设的主要目标和基本制度框架
依据我国的基本国情和保障制度建设的基本要求，我国社会保障制度的发展方向是建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。主要目标和战略步骤是：在二到三年的时间内，继续坚持和完善以“两个确保”和“三条保障线”为核心内容的现行社会保障制度，并通过试点探索出一条建立完善的社会保障制度完整可行的方案；再用五年或更长的时间，在全国基本建成一套与小康社会或更加宽裕社会相适应的，比较统一、规范和完善的城镇居民社会保障制度；待我国基本实现现代化之时，基本建成包括非城镇人口在内的全体公民的统一、规范、完善的社会保障体系。
在当前和今后相当长的一段时间内，社会保障制度的基本定位是补充家庭和个人自我保障，以保障社会成员基本生活为目标，以政府为中介的社会共济互助制度。主要的发展方向和基本制度框架设计是：
1、社会保障的主要项目和覆盖面。在相当长的一个时间内， 主要搞好城镇居民的社会保障体系建设，同时对农民的社会保障和社会福利等事业进行一定探索。在城镇，重点是搞好职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险和居民最低生活保障制度的建设，同时发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业。城镇职工基本养老保险的范围覆盖城镇国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业和个体工商户，以及实行企业化管理的事业单位；失业保险的范围除了覆盖城镇的企业单位外，还要覆盖事业单位；医疗保险的范围要覆盖城镇全部企业、事业和机关单位所有职工；城镇居民最低生活保障，覆盖全体城镇居民。
2、社会保障的水平和标准。在统筹范围内， 保障对象的支付水平应大体保持一致。社会基本保险的缴费水平和待遇水平都不能过高。基本养老保险的标准，以能够使职工在退休以后维持中等生活水平为限。失业保险的标准，既能够保证失业人员的基本生活，又不能过高而形成养懒汉机制。医疗保险的标准，以能够满足职工一般的基本医疗需求为限。城市居民最低生活保障的标准是保证城市贫困居民的基本生存权利。高层次的社会保障需求应通过补充保险和商业保险来解决。在适当考虑差别的基础上制定全国大致统一的社会基本保障支付标准、项目和范围，促进劳动力的合理流动。
3、社会保障资金的筹集和管理。 健全社会保险基金的监管和保值增值机制。开辟多种渠道，建立和明确个人、企业和政府的多方供款责任。社会保值基金的收缴、支付及营运要规范化、制度化，公开、透明、安全。建立社会保障基金的管理和监督组织，完善社会保障基金有效营运保值增值办法。建立中央政府对困难地区给予适当补助的规范的财政转移支付制度。
4、社会保障的组织和管理。 明确中央和地方各级政府在社会保障体系中的责任。中央制定统一政策，统一管理制度，地方政府负责组织实施，建立独立于企事业单位之外的，保障对象管理和服务真正社会化的保障体系。企事业单位只履行依法缴纳社会保险费的义务，不再承担发放基本社会保险金和社会保障对象的日常管理工作，退休人员、失业人员与企事业单位脱钩。加强社区组织和社会保障中介组织的建设，强化社区服务功能，提高社区管理和服务水平。由社区组织统一管理，社会保险金实行社会化发放。依托社区组织为退休人员提供生活和其他服务，帮助失业人员再就业。运用信息化技术手段，建立统一的、覆盖全国的社会保障网络。社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务，都要纳入计算机管理系统，逐步实现全国联网，建立功能齐全、覆盖面广、规范透明的社会保障信息网络。
5、主要保障制度建设方向。 建立统一的企业和事业单位职工基本养老保障制度(公务员实行单独的养老保障办法)。真正实行省级统筹，全额收缴和社会化发放。退休待遇与缴费情况挂钩。进一步规范、完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度和医疗保险制度。改进国有企业下岗职工安置办法，实现国有企业下岗职工基本生活费保障向失业保险并轨，使下岗职工由先进入再就业服务中心，转向直接享受失业保险，失业保险期满后未实现再就业的，进入城镇居民最低生活保障体系。不能享受养老、失业保险的集体企业职工，也可以进入最低生活保障线。把最低生活保障线覆盖到城市全体居民，作为“最后一道保障线”保证城市贫困人口得以起码的温饱，起到兜底作用。
三、我国社会保障制度建设必须注意处理好的若干问题
1、既要坚持已经达成共识的方向和目标，又要大胆探索新的路子和办法。 我国的社会保障制度建设已经经过了几十年的探索。改革开放以来，在许多方面已经提出了比较明确的制度建设方向和目标。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，都对我国未来社会保障提出了相当明确的制度建设方向和主要的制度框架。但是这些都还在探索过程之中，特别是在很多具体问题上，如很关键的资金问题，还没有明确的答案，必须在实践中逐步解决。从更深的意义上看，目前我国只是初步建立了社会主义市场经济体制，与整个经济体制改革相适应的社会保障制度也必将处于一个不断的再探索的过程之中。
在这个探索的过程中，有两点是非常重要的：
一是要高度重视社会保障制度建设对稳定的特殊要求。社会保障是保障稳定的，如果保障制度本身不稳定，任何好的制度设计都不会成功。在改革的年代里，尤其要注意维护制度本身的相对稳定性和充足的置信度，特别是不能朝令夕改，无所适从。恪守政府允诺，是树立和培养制度置信度的根本方法。比如，已退休者的福利应在改革中保持不变，因为这些人将很难补偿因福利减少而引起的收入下降，他们既没有资源又没有能力在生命的这一阶段积累财产。
二是改革一定要循序渐进，不可一蹴而就。不能指望在短时间内求得一个完善的制度设计，更不能指望在短时间内社会成员之间能达到充分的共识。日本仅有一亿多人口，从提出《健康保险法》到实现全民皆医疗保险用了27年；从最初提出船员年金到实现全民皆年金用了22年。美国在建立社会保障的过程中，也是在每一个重要的措施出台之前都进行了长时间的激烈争论。我国是一个拥有12.7亿人口的大国，解决社会保障问题绝不是短时间能完成的，应该由易到难，逐步推进。
2、既要把当前的问题解决好，又要着眼长远， 为建立比较完善的社会保障制度奠定基础。首先要明确，做好“两个确保”工作是当前的首要任务，必须集中全力，不得有丝毫的放松和懈怠，不能撂下当前工作等待观望。同时，也决不能因为近期压力比较大，就忽视了制度的完善与规范；决不能为了解决跟前的问题，为将来埋下制度性的隐患。这在当前由于体制上的种种问题而存在较普遍的短期行为的情况下，尤其值得注意。
从长远着想，新的制度和措施要特别注意政府对社会保障的承诺必须保持较低水平，即政府承诺的待遇水平必须公平合理，并限制在民众相信政府可以承担的范围之内。智利改革养老金体制的诱因便是人民不再相信政府能够兑现承诺。这里要注意的是政府若承诺确定的保障待遇，一般可能面对很大的未来风险。如在养老保障方面，根据服务年限和工资承诺在未来某个时间兑现的福利，不但难以预计，且其福利成本要到退休当年才能确定。另外，这种承诺并未考虑成本问题，使得确定福利计划等于无穷的债务。在美国，一个明显的趋势是雇主和(或)政府主办的确定福利计划的成本增加比限定缴款的计划快得多。许多这样的计划正在被限定缴款的计划所取代；后者不担保福利，但缴款是固定的。
3、既要搞好全国的统一规范， 又要充分照顾到各个局部的利益和具体情况。要明确分清中央政府和地方政府的有关责任。中央政府不能包揽过多，不能干预太多，不能平调过多。不能造成这样一种认识，完善社会保障体系是中央的事，地方只是被动地等着中央决策。各级地方政府对下级政府，也不能包揽、干预、平调过多。各级政府都要充分发挥企业等单位和社会成员个人的积极性和创造性。要有统一的规范和方向，以利于公平和流动，同时，也要给下级政府、企业等单位和个人以最大限度的选择权利。
为了平等对待体制内的每个人，基本社会保障在全国范围内应该尽量取得统一，注意控制省际和行业间的差别，不应使某地区或行业有别于其他的地区或行业。每个人在平均行业工资水平内，都受到公平和一致的待遇；无论住在哪里，都享受相同或相近的待遇。目前，由于过去的惯例和经济条件的不同，省际之间、行业之间差别较大。从长期看，我国不应允许存在地区性差别。就目前而言，还不可能完全清除体制内所有不合理现象，但平等对待每个人是应该遵循的原则。
4、在制度设计上不能过于理想化，又不能过分迁就旧体制。 通往理想模式的终点，要有切实可行的过渡办法和方案。要深入研究人作为经济人在社会保障制度中的行为模式，充分考虑各种道德风险。不能过分迁就，一方面是指不能对原有社会保障制度中的问题因为难于处理就一味采取绕道而行的办法，另一方面是指在处理社会保障制度改革与其他方面经济体制改革方面的关系上，要注意改革之间的整体性和联动性，但不能把社会保障制度的改革放在从属的位置，特别是不能认为改革社会保障制度的动机是为国有企业甩包袱。目前国有企业的困难，固然有企业办社会的原因，但更重要的问题并不在此。如果改革为国有企业卸下一些包袱，其他机制没有改好，必然还会出现新的包袱，旧有的问题还会复归。
四、当前和今后一段时期社会保障工作的主要任务
1、不折不扣地贯彻落实现行的社会保障政策。 一是确保离退休人员养老金按时足额发放，无论如何当年不能再发生新的拖欠。为此，要依法扩大养老保险金征缴的覆盖面，提高收缴率，实行全额收缴、全额拨付，并尽快实现养老保险金的社会化发放。二是确保国有企业下岗职工的基本生活费，并代他们缴纳养老、失业、医疗保险费。要坚持“三三制”筹资原则，企业确有困难的，财政要兜底。不管财政多么困难，都要想方设法挤出资金保证按时足额发放。三是进一步加强和完善城镇居民最低生活保障制度。近年来，城市居民最低生活保障制度建设取得了一定进展。1999年，国务院颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，全国所有县级以上城市和县政府所在镇都已基本建立了这项制度。作为这项制度的重要补充，各地还普遍实行了临时救济、优惠政策和社会帮扶等项政策，这些对保障城市贫困人口的基本生活起到了积极作用。城市居民最低生活保障制度是覆盖城市全体居民，保证城市贫困人口得以温饱的“最后一道保障线”，要切实起到兜底作用。在完善社会保障体系建设中，这一环也是重要组成部分，务必加强。
2、搞好完善社会保障体系改革的试点工作。2000年12月， 国务院在反复调研的基础上，通过了《关于完善城镇社会保障体系改革的试点方案》，并决定在辽宁全省和其他各省自己确定的地区按此进行试点。主要创新之处是两个方面：一是在上述试点地区，调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度。二是在试点地区和其他有条件的地区，推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。要选好试点，做好改革方案的宣传解释工作，及时发现和解决可能出现的问题，加强基层社区的社会保障工作力量，周密部署，精心组织。
3、继续加紧探讨试点方案尚未解决好的重大问题。一是资金问题。充足、 稳定、可靠的资金来源，是启动新型的社会保障体系并使之有效运行的根本保证，也是建立和完善健全社会保障体系的基础和当务之急。应该说，这个问题还在艰难的探索之中。 主要的资金缺口有两个方面：历史欠账 ( 如个人养老金账户上的高达 1900亿元的巨额空账)和当期支付的缺口。如按改革的试点方案，个人账户做实后，由于不能再向个人账户透支，使原来在透支情况下就有资金短缺问题的地方支付当期养老金的资金缺口更大。二是国家机关事业单位养老保障改革问题。基本思路是：打破机关和事业单位人员的界限，合理划分国家公务人员的范围，对国家公务人员和非国家公务人员实行不同的养老保障。国家公务人员的社会保障要与公务人员的薪俸等待遇一起，真正起到吸引和留住优秀人才从事国家管理和公务工作，保持政府工作的连续性和稳定性，增强公务员的荣誉感和责任心，维护国家工作人员的清正廉洁形象等作用。非国家公务人员与企业等其他社会单位一样实行统一的养老社会保障制
