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ppp模式是什么意思篇(1):PPP模式
PPP模式
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
简介
虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。
PPP模式
PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者NorbertPortz甚至认为试图去总结PPP是什么或者是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。
从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。
主要分类
由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语不尽相同，或者对于同一个术语的理解不尽一致，这就给PPP的分类带来很大麻烦。各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多。
PPP的各种模式及其含义
PPP模式
广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中：
外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。 特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。
私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂)，也可以用于很多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。北京正在准备通过法人招标方式建设六个奥运场馆，认为PPP是一种极好的方式。奥运场馆很难靠自身平衡资金，需要政府以适当的方式进行投入，以使项目可以商业运作。同样，北京正准备大规模建设城市铁路，PPP同样是最有效的方式。
PPP方式的优点在于将市场机制引进了基础设施的投融资。不是所有城市基础设施项目都是可以商业化的，应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。
管理学家PeterF.Drucker曾经指出：“政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作。”进入知识经济时代，资源的汲取与分配应该以高效率的方式进行。政府负责政策制定与规划，而将政策执行落实于民间社区或私营部门，这样不仅可以减轻政府长久以来的财政负担，又可将社区及民众力量引入公共服务的进程当中，以强化公民意识与社会认同感，同时提高了资源使用效能和建设、运营效率。因此，在现代化社会的发展进程中，PPP的研究具有现实积极的意义。
发展方式
PPP模式的典型结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
PPP模式
PPP模式已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75％的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17％的资金。80％的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30％；20％未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80％的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25％；20％超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。
促进中国基础设施建设项目的民营化。在中国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。中国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在中国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。
主要内涵
PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：
PPP模式
第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。
第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。
第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
主流平台
为了解决地方政府不能直接从资本市场融资的体制障碍，从2001年开始，一些地方由各级地方政府出资并授权成立了集融资、建设和经营、债务偿还相结合的城市投资公司，把政府的融资行为演变为企业行为，无界投融是中国首家线上线下相结合提供跨域投融资服务的平台，为项目方、资金方、产业园区客户提供投融资信息服务、招商引资、远程跨域视频会议等服务，涵盖个人、企业、政府等用户类型。
必要条件
以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件：
PPP模式
（1）政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。
（2）健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。
（3）专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。
目标运作
PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标。
PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。
项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
主要优点
PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。PPP模式的优点如下：
（1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价,能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。
（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。
（3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。
（4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
（5）使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。
（6）风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
（7）应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。
缺点
管理学家PeterF.Drucker曾经指出：“政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅
PPP模式
长社会或社区工作。”进入知识经济时代，资源的汲取与分配应该以高效率的方式进行。政府负责政策制定与规划，而将政策执行落实于民间社区或私营部门，这样不仅可以减轻政府长久以来的财政负担，又可将社区及民众力量引入公共服务的进程当中，以强化公民意识与社会认同感，同时提高了资源使用效能和建设、运营效率。因此，在现代化社会的发展进程中，PPP的研究具有现实积极的意义。
现实应用
PPP模式在各种工程广泛应用PPP模式已经得到了普遍的应用。1992年英国最PPP模式早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。
促进中国基础设施建设项目的民营化。在中国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。中国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在中国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。财政部力推PPP模式
PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写，通常被称为“公共私营合作制”，也就是“公私合作”，包括广义和狭义两个范畴，目前讨论的是狭义PPP模式。官方及业界认为，相较于BOT(建设-经营-转让)模式，PPP模式将更强调由政府和社会资本分担，有利于降低前期风险。
“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”财政部部长楼继伟如此表述PPP模式对当前中国经济的意义。
不过也有业内人士指出，我国尚存在法律法规不够完善，项目风险分担机制不够成熟，经济收益确定性不高，金融机构为控制风险，融资条件难与国际接轨等问题。此外，尚未形成风险共担、利益共享的前期工作机制。
据《第一财经日报》获悉，财政部将着手梳理建立PPP项目库，健全相关法律体系，并研究明确“怎样支持”PPP运作，营造良好的运作环境。
去年年底结束的十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。
改变靠“政府背书”的投融资方式
审计署最新公布的地方政府债务数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务规模达到10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。此外，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。
PPP核心功能之一是转变公共产品供给机制。通过PPP模式可将一部分政府性债务剥离出去，也减轻政府债务压力，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。
多年来，我国地方政府主要通过成立融资平台等方式融资进行市政建设，尽管对改善民生和社会事业发展起到积极作用，但也带来债务规模较高等弊端。审计署最新公布的数据显示，融资平台公司是政府负有偿还责任债务的最主要举借主体，债务余额达到4.08万亿元，或有债务余额达到2.9万亿元。
学界一直认为，地方政府过度依赖传统的投融资方式，过多涉入规划、建设、融资、运营等方面，带来了政府边界模糊、债务规模较高、公共产品供给效率低和民间资本进入频繁遭遇“玻璃门”等情况。例如，企业参与建设运营，政府却不先明确定价公式，民营资本当然不敢进入，而一些直属于政府的国有企业可以事后同政府讨论“定价”。
“投融资主体相对单一，主要依靠地方政府容易出现项目论证不充分仓促上马的情况，融资平台和项目公司都由地方政府出资设立，项目建设风险、运营风险实际也都集中在地方政府，虽然一些政府运用了BT、BOT等新方式，对项目给予了过多承诺，造成项目实施仍依赖于地方政府。”有与会人士说。
而地方政府直接参与投资，由于财务约束力不够强，有些政府甚至为了追求政绩出现重复建设和“豆腐渣”工程。社会资本带资承包工程，再转交给政府的所谓BT模式，由于其不关心后续经营，也容易出现“豆腐渣”工程。BOT方式是一个进步，其特点是政府规划设计、预测收入并给以定价，企业投标经营。但这种“一口价”的方式难免出现双方预测不准的情况。
“之前的基础设施建设主要是地方政府主导在做，这对城市发展起了很大作用，但到现在的确压力有点大了。城镇化会议之后，城市发展的需求会更大，如果用以前的方式去做，建设速度、可持续性以及已有基础设施建设的运营、维护等方面都面临挑战。”上述与会人士表示，推出PPP模式后，地方政府的积极性很高，也是认为过去的路难以继续走下去。
也就是说，PPP模式转变了这种依靠“政府背书”的投融资体制，将政府的一部分支出责任通过“特许经营权”方式转移给市场主体社会企业。
对于如何调动民间资本的积极性，PPP模式则建立了政府与企业市场主体的“利益共享”机制，通过长期持有和经营，可有效平衡短期和长期收益，让企业“有钱可赚、有利可图”，且盈利相对稳定，一定程度上解决了基础设施短期回报差的问题，从而使民间资本进入成为可能。
此外，基础设施项目收益稳定，与股票、债券等相关性低，是养老金、主权财富基金等机构投资者的资产配置选择，有助于吸引这些资金进入。例如，在英国希思罗机场的六家投资者中，就有中投公司和加拿大的养老基金。
预算硬约束防止政府“兜底”市场
然而，PPP模式并非毫无风险。其独具特色的风险分担同时也暗含着政府因承诺过多而“兜底”市场的风险。
根据国际经验，PPP项目运作周期长，时常经历多届政府，因此仅靠一届政府的承诺难以令私人部门放心，各国也建立了包括法律法规、政策文件和指导性文件等在内的制度框架。
此外，还要明确财政约束。秘鲁政府规定，PPP项目总财政承诺的现值不得超过GDP的7%，同时部分国家和地方政府还将财政承诺也纳入预算管理，如巴西政府要求PPP项目补贴要作为偿债资金纳入预算。新西兰、澳大利亚和智利等国政府都会定期统计包括PPP项目在内的或有负债，并公布数据。
在投融资中，投资者最为关心的应该是风险分担机制，风险转移和风险分担也是PPP模式的核心环节。一般来说，风险分担环节的关键是“分责”，社会资本擅长控制建造、运营、技术风险，政府主要分担政治、法律及政策风险。但在现实中，仍不乏政府“兜底”市场风险的案例。
如20世纪90年代，哥伦比亚政府为多个机场和收费项目的收入提供担保，并与独立电力生产商签订长期购电协议，承诺公用事业付费，但由于付费定价过低，项目收入低于预期，哥伦比亚政府向私人部门支付了20亿美元。
倘若政府部门对PPP项目融资支持不能“量力而行”，则可能带来“大麻烦”。2011年葡萄牙财政危机的诱因，就是其政府在国际金融危机爆发后滥用PPP模式，产生了巨大的财政风险。从国际上来看，政府对PPP项目给予支持，一般通过成立担保基金等有限责任实体或结合财力状况作出预算硬约束，以防止项目风险最终转变为财政风险。
循序渐进拒绝“一哄而上”
在国内，一项新的方式出台时常伴随着“放乱收死”的局面。推广PPP模式如何避开此怪圈?
“在我国现阶段，政府和社会资本合作模式的法律法规还不健全，相关运作机制和管理经验的积累还需要一段时间，推广PPP将是一个循序渐进的过程，不能‘一哄而上’。要研究有针对性的措施，运用PPP支持国内基础设施建设。”楼继伟指出，要处理好“三个关系”，即政府与市场的关系、当前与长远的关系以及传统与创新的关系。
上述接近监管层的人士也表示，PPP模式对现在的地方政府也提出了挑战。“如果管理不好，或者不能形成竞争性市场，最终的成本政府也需要承担。”
对于适合PPP模式的项目也有较高要求。只有规模比较大、需求比较稳定、长期合同关系比较清楚的项目，如供水、供电、通信、交通等，才适合采用政府和社会资本合作模式。
“主要是基础设施建设，包括建桥修路、垃圾处理、上下水以及园区建设，以后还有医院、养老这些都不排除引入PPP模式。”财政部财政科学研究所所长贾康表示，一般来说，这类项目吸引的民间资本是在偏好上追求不那么高但是会有很稳定回报的，类似天使投资等肯定就对不上了。
不过，PPP模式在我国推进仍存在诸多难题。富有参与PPP模式经验的中国中信股份有限公司总经理助理洪波介绍说，我国这方面法律法规不够完善，项目风险分担机制不够成熟，经济收益确定性不高，金融机构为控制风险，融资条件难与国际接轨，导致项目财务成本较高，相比国际市场，融资成本较高。此外，尚未形成发起人，也就是建设方、运营方、融资方，包括规划设计、咨询在内的中介机构等风险共担、利益共享的前期工作机制。
楼继伟表示，对于未来PPP模式的发展，财政部将着手研究三方面的具体操作问题，包括研究明确“建设什么”的问题，尽快梳理建立PPP项目库;研究明确“如何管理”的问题，建立健全循序渐进的PPP模式法律体系;研究明确“怎样支持”的问题，营造良好的PPP模式运作环境。
目前，一些地方积极性很高，已经按照财政部的要求，着手开展相关工作。1月10日，浙江省省长李强在全省财政地税工作电视电话会议上表示，今年拟推进试点PPP模式。《第一财经日报》记者从浙江省财政厅获悉，浙江方面正在草拟具体方案。PPP模式无疑将加速浙江民间资本进入公共设施领域。
高铁项目或成走向海外“样本”
在推动中国企业“走出去”方面，PPP模式也能够发挥重要作用。楼继伟认为，可以“试水”高铁项目向法制比较健全的国家“走出去”，把国内的运营商、设备供应商、工程承包商、资金供应商等整合起来，运用PPP模式，将这一项目做成“走出去”转型升级的“样板案例”。
与国内的投融资模式类似，传统的“走出去”融资模式也面临着转型的问题。其中，在“融资难”方面，在传统模式下，外方借款人一般是项目发起人，国内银行会要求外国政府提供主权担保，但现在这方面的障碍越来越大。
我国企业“走出去”多处于价值链低端，多靠项目施工赚取“辛苦钱”，很少能参与到科研、规划、运营等价值链高端，业务附加值较低。
数据显示，2012年，国际工程承包商净利润率平均为5.9%，但我国几家建筑巨头还不到2%。由于大多数项目是“一锤子买卖”和“建完就走”，也很难在东道国产生“品牌效应”。
PPP模式或将成为化解上述难题的一把钥匙。在PPP模式下，政府和企业共同成立SPV(特殊目的机构)，捆绑为“利益共同体”，一起负责项目管理。通过签订双方长期合同，东道国政府帮助企业化解政治、法律等风险，确保互利共赢，大幅减少政策变更风险。
“通过PPP模式参与国外的项目，与在国内发挥的作用也是一样的，对政府来说，政府的资金压力会减少，对社会来说，项目绩效和服务水平都会提高，对企业来说，可以打开此前没能打开的空间。”贾康说。
PPP：城镇化投融资的模式创新
PPP是一种新型的管理模式，不仅具备管理的一般职能如计划、组织、领导、控制，还具有其它管理模式所不具备的职能：扩量融资、利用新技术，以及特别值得强调的机制创新的职能。
21世纪经济报道 经济学中有个重要的“纳瑟姆”曲线，它表明当城镇化水平达到30％而继续上升至70％的区间，是城镇化率上升最快的发展阶段。进入新世纪以来，我国城镇化率每年以约一个百分点的速度增长，2010年达到47％。显然，目前我国城市化正处于快速发展阶段。从国际经验看，此阶段的一个突出特征是需要大量资金投入，合理解决资金投入问题是保持城镇化健康发展的客观必要条件，仅依靠政府财政收入远远不够。
PPP：新型公共事业管理模式
关于公私合作伙伴（PPP）的概念目前还没有一个公认的定义，我们根据人们对PPP的认识，并结合公私合作伙伴及其管理模式作出这样一个定义：所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营部门带来利益。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。
PPP的运行具有三个重要的特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。
伙伴关系是PPP第一大特征，其独特之处是项目目标一致：以最少的资源，实现最多的产品或服务。
利益共享是PPP的第二个特征。PPP中需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许其在项目执行过程中形成超额利润。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。
PPP的第三个特征是风险分担。公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域对于公共部门而言，正是管理层“道德风险”的易发领域。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。
PPP是一种新型的管理模式，不仅具备管理的一般职能如计划、组织、领导、控制，还具有其它管理模式所不具备的职能：扩量融资、利用新技术，以及特别值得强调的机制创新的职能。
机制创新职能的主要指向，是在经济社会生活中促进机制转换、制度创新和资源配置效益提升。机制转换包含两层意思：一是公共部门由传统的计划向市场转换；二是私人部门由市场逐利向计划靠拢。这种“双转换”可以形成一种新型的激励机制，进而达到制度创新的推进、改革的深化和资源配置效益的提升。
当前我国开展PPP存在诸多问题
我国早在上世纪末就有通过PPP模式建设基础设施的项目，目前已经在多个领域采用了该模式，但存在的问题非常突出，主要有以下几个方面：
没有完善的法律体系。目前我国关于PPP的相关法规，主要来自于国务院及各部门根据国务院制订的管理办法，同时，各地也根据各地情况制订了相应的管理办法。由于PPP项目的复杂性及长期性，这些办法不足以支持PPP项目的长期和可持续的发展。
缺乏专门管理机构。由于PPP项目更多涉及财政资金的未来支出，有必要由一个部门来单独管理PPP项目的实施，以防未来财政风险的无限扩大。
风险转移的目标没有充分实现。我国开展的PPP项目，很多经营性项目都有财政补贴，虽然名义上是采用了PPP模式，但并没有将经营风险完全转移，政府在许多项目中负责“兜底”。
项目运营周期较短。当前我国实施的一些PPP项目（如BT项目）运营期通常只有3-5年，不仅没有解决政府财政融资问题，相反被私营部门增加了一部分成本。这与采用PPP的初衷是不一致的。
项目多集中在用户付费项目。PPP的核心理念之一就是解决财政资金困难问题，在用户付费项目中，完全可能通过使用者付费的市场化方式解决问题。
财政部门监督和约束力弱。我国PPP项目一般由各部门安排，与财政没有必然联系，在需要融资时还要求财政部门出“安慰函”。这与国际货币基金组织强调在PPP项目中财政部门有一票否决权是不一致的。
总之，如果我们不对当前使用的PPP模式及时规范、加强监督和有效控制，必然会给地方政府带来更严重的债务危机。
城镇化投融资中的公私合作形式
首先，就基础设施而言，选择公私合作管理模式应根据基础设施的不同形态来确定。
对于已有的基础设施，政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，向民营企业发放特许经营权证，由民营企业进行经营管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。通过政府和民营企业的合作，提高基础设施的使用与运营效率。在出售和租赁的形式中，还可以为政府置换和融通资金，从而支持和从事新的基础设施建设。
在扩建和改造现有基础设施方面，政府可以通过租赁－建设－经营（LBO）、购买－建设－经营（BBO）、外围建设等形式与民营企业合作。通过这种形式，可以加快提升基础设施的功能和加快基础设施升级、改造的速度，也可为政府新建其它基础设施筹集一定的资金。
对于新建的基础设施，政府可以采用建设－转让－经营（BTO）、建设－经营－转让（BOT）、建设－拥有－经营（BOO）等形式与民营企业合作，为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量。
其次，在公用事业领域，特别是在污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等方面，一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并得到合理的投资回报。
而在公共服务方面，为最大限度满足人们对公共服务的需求，理想的模式是通过公私合作的模式来提供。其要点是：政府公共部门确定所需服务的数量和质量，具体服务由私人部门提供，提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。
公私合作模式需政策配合
完善法制体系。我国目前采用的是部委发“通知”，指定“政策”的方式来规范，其法律效力较低，而PPP的特殊性决定了要对项目公司、招投标和税收优惠等问题做出特别的法律规定，这就意味着PPP立法与一般法规必然存在一些冲突。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行业，且都是从自身管理角度出发，很多时候不能相互衔接，缺乏全局性和系统性。我们需要通过立法方式来保证在PPP项目中的各方利益不受损害，特别是公众利益，同时要明确PPP应用的领域与方式。
加强机构建设。我们可以在财政部下设立专门的管理部门负责公私合作项目的相关工作，并下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有行业部委下属的具有专业知识（比如交通、污水处理等）的技术咨询机构，满足PPP模式在各行业的应用需求。
明确政策指导。建议出台支持运营周期长的PPP项目政策，同时充分发挥市场机制，降低政府在PPP项目中的成本和风险。针对项目本身经济性的强弱采用不同的激励政策。
提高项目开发和储备能力。在设立相应的管理部门的同时，建议该部门同时负责PPP项目的开发与储备，依据“物有所值”的理念和定量计算的方法来确定一个项目是否能够采用PPP模式。
促进能力建设。PPP项目涉及金融、法律、会计等多个领域的专业技术，需要一大批既有理论又有实践经验的复合型人才。要加强相关人员的培训，并加大相关专业人才和管理技术的引进力度。
完善并加强合同管理。在我国现有的合同管理政策中，包括《城市供水特许经营协议示范文本》、《城市污水处理特许经营示范文本》等，虽然对相应的定价、风险、标准等做出了规定，仍然存在诸如价格调整、风险控制等方面出现不少问题，希望能尽早完善并规范化管理。
提升监管管理力度。我们应当在不同阶段实施不同的监督举措，在招投标阶段、运营阶段和资产转让阶段都应有相应的监督管理依据与措施，可参考英国的做法。
加强风险管控。凡是PPP项目都属于政府投资公共项目，特别是私人融资项目，虽然在有产出后才向投资者付款，但是，未来每年支出的现值总额便是政府的或有债务。如果PPP项目规模过大或总额过大，则可能给政府带来财政风险。国际货币基金组织（IMF）认为财政部门在PPP项目立项上应有否决权，以此防范项目带来的财政风险。
PPP模式：解读新型城镇化的融资之路
记者从权威渠道获悉，财政部力推的PPP（公私合作伙伴关系）模式正在全国多个省市推进。哈尔滨和洛阳作为试点城市，已经通过多个项目先行实践总结经验，而黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开调研，着手筹备项目。
在4月1日至2日召开的PPP会议上，财政部财政科学研究所所长贾康、亚洲开发银行资深经济学家柯瑞格先生等为财政系统人士培训PPP模式的基础知识、政策体系、发展经验、操作实践、法律框架及实施流程等。黑龙江省、河南省、浙江省、湖南省、福建省、上海市等省市及其部分地市的财政厅、财政局相关负责人士参加会议并分享经验。
据了解，PPP是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。PPP具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。目前英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。
财政部力推PPP模式有其背景和深意。我国各地加快推进城镇化过程中普遍面临着融资难题，“土地财政”饱受批评、地方投融资平台快速形成巨量的地方政府债务。
财政部副部长王保安预计2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元。财政部副部长史耀斌日前指出，目前城市建设资金主要靠转让土地的收入支撑是不可持续的，新型城镇化需要建立多元可持续的资金保障机制。
“我国地方政府债务迅速攀升，运用PPP的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，有助于化解地方政府债务风险、减少地方债压力。”财政部财政科学研究所所长贾康告诉记者。
财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，要解决城镇化的资金需求，债务融资之外，可以考虑PPP模式。PPP模式可以卸掉财政资金背上的“重负”，发挥财政资金的引导作用，调动社会资本并发挥各自优势。“这也是一种混合所有。”
作为试点城市所在的省份，黑龙江省今年年初与亚行合作实施“PPP领导力建设项目”，引导亚行等国际金融机构在城市发展、节能环保等领域，与省内有潜力的私有经济体开展直接融资合作，并且先后向国家申报了“松花江流域水污染控制”、“职业教育实训基地”等PPP类项目，引资总额度约合2.43亿美元。
以“既有建筑节能改造项目”为例，项目采取PPP模式，政府财力投入一部分、供热企业贡献一部分节能效益、节能服务公司让渡一部分利润、建筑产权所有者少担一部分，有效“捆绑”整合多种资源，加快了哈尔滨市区超过5000万平方米非节能建筑的改造进程，在不增加社会成本的前提下实现了“四方共赢”。
黑龙江省财政厅透露，下一步，黑龙江省将成立省级PPP工作机构，负责制定相关政策、制度。同时明确，未来省财政厅在各类专项资金投放上，重点考虑优先支持PPP项目。对于已建成运营的项目，运用PPP模式盘活存量资产，化解项目现有债务，创造更多现金流用于新项目建设。
另一个试点城市洛阳的市政路桥和污水处理打包项目已初步选定为亚行贷款支持项目，亚行计划提供总额1亿美元的主权贷款支持。湖南省财政厅此前也举办PPP模式专题研讨会，并明确提出今年将选取部分市县开展试点。
值得注意的是，PPP绝非万灵药，如果不妥善设计和实施，可能给地方政府带来风险。
“技术不规范、商业可行性不匹配、风险分配机制缺失、项目准备不充分等一系列因素都可能造成PPP项目失败。”亚洲开发银行行长中尾武彦此前接受记者采访时表示。
中尾武彦举了高速公路管理的例子来阐释可能的风险。“政府给私营部门特许权，让其管理运营高速公路，从中获得的利润就流向了私营部门。但是，如果说PPP项目并不如预期般运转良好，利润变少甚至有所亏损，那么很多情况下政府必须为这些损失提供担保，这就是一种风险。”（经济参考报，记者 赵婧 李建平）
PPP模式探究：细分各方权利义务边界是关键
2013年年底公布的审计结果显示，截至2013年6月底，中国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元。与欧美一些发达国家政府债务的最大区别是，中国的地方债资金大多用于基础设施建设和灾后重建、改善民生等方面的投资。长期来看，这些投资多是可以产生收益的。
十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营制”，利用PPP模式解决地方政府债务问题的呼声不断，各地地方政府也纷纷推动试点。
PPP有广义与狭义两个范畴。广义PPP以授予私人部门特许经营权为特征，包括BOT等多种形式。狭义的PPP是政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV），引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。
与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。
中国农业银行战略规划部副总经理李运近日在接受记者采访时表示，PPP更能够实现政府、社会与企业的“多赢”，是一个很有价值的发展方向。下一步，该模式的广泛推广仍需要更多配套机制的完善，关键是在实际操作中细分参与各方的权利义务边界，建立起公平、有效的利益和风险分担机制。
记者：PPP模式的优势有哪些？
李运：对政府来讲，不仅可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，还能有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽了私人部门发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，能够提高公共产品供给效率。
记者：PPP将会如何解决地方债务问题？
李运：PPP模式的实质是公共服务市场化。通过PPP模式，可以通过引入社会资本，将政府负债转为企业负债；通过PPP项目的全生命周期预算管理，促进政府从以往单一年度预算收支管理，逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变。同时，可以引入市场竞争激励机制，通过在公共服务的供给主体间引入竞争机制，提高地方政府债务的透明度。
记者：哪些行业适合这种模式？私营合作伙伴的准入门槛应该考虑哪些因素？
李运：从发达国家的实践经验来看，那些规模较大、现金流稳定、长期合同关系清楚、比较适合“谁使用谁付费”的项目，如地铁、高速公路、水务、机场、供电等，比较适合采用PPP方式。三中全会之后，强调政府要减少对资源的直接配置，所以政府也需要逐步退出一些以往的垄断行业。
参与PPP项目的社会资本，首先应该拥有强大的资金实力，因为基础设施项目的投资额比较大；其次这些社会资本应该是追求长期稳定回报、而非短期超额利润的；最后应该具有较强的项目管理能力。因此，参与PPP项目的私营合作伙伴往往是养老基金、保险基金等与经营丰富的大型工程建筑企业组建的项目联合体。
记者：目前PPP试点情况如何？存在的障碍还有哪些？
李运：近年来地方政府的部分基础设施建设已经开始采用PPP模式，比如国家体育场项目、北京地铁4号线项目、苏州古里镇城乡一体化建设项目等。三中全会明确提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营制”。据了解，目前湖南省、江苏省以及厦门市等都已经开始准备开展PPP模式试点，预计在取得一定经验后，今后将会有更多的地方基础设施项目采用PPP模式。
目前来看，国内运用PPP需要解决的障碍主要有三个方面。一是国内相关法律法规制度不完善。PPP项目运作需要完善的法律法规对参与方进行有效约束，目前国内相关的法律法规仍不健全，相关经验有待积累。二是相关的风险分担机制还不成熟。由于项目经验不足，目前国内尚未形成发起人（建设方、运营方、融资方）、中介机构（规划设计、咨询）等风险共担机制。三是利益分配机制不健全。由于缺乏合理定价机制以及对企业的“约束性条款”，导致部分项目出现“暴利”或亏损。
记者：在这种情况下，如何保证私营合作伙伴的运营权，如何保障合理收益呢？
李运：从各国PPP模式发展经验看，各国已建立清晰、成熟的PPP项目实施程序和流程。关键还是要依赖全社会的契约精神。在PPP项目中政府、私人部门、金融机构等将围绕项目的设计、融资、建设等签署一系列合同，细致划分各自的权利义务边界。一旦发生纠纷，合同是关键的法律依据，但在中国，双方合同则普遍比较粗糙，因此，需要有一个法律，技术，财务等强大团队的支持。
在项目建成运营后，政府会成立专门监管机构，定期核定项目运营成本和价格上限，监督私人部门的定价行为。一般来讲，政府会依据合同约定，以下调产品价格的方式防止暴利，或通过涨价、增加补贴的方式确保项目的可持续，保障私人部门获得合理回报。国外一般都会有一个最低收益保障。也就是既要满足了私人资本回报的要求，同时又要维护公共利益。
记者：PPP风险分担应该是怎样的机制？
李运：PPP项目参与者众多，公平、有效的风险分担机制是PPP项目成功的关键。一般来看，PPP风险分担的最优原则是私营部门承担建造、运营、技术等风险；政府承担政治、法律、政策等风险。具体来讲，PPP风险分担机制还应该遵守以下原则：一是承担的风险程度与所得回报相匹配，二是承担的风险要有上限。
记者：政府财政、金融机构可以提供哪些支持？
李运：在PPP项目建设与运营过程中，财政、金融机构一方面可以为PPP项目融资，金融机构还可以以“综合服务商”身份牵头PPP项目。在项目建设期间，政府可以作为投资主体，承担项目一定比例的资本支出；金融机构可以为项目提供融资与顾问服务。在项目运营期间，政府还可以付费用购买公共服务。此外，金融机构可以发挥“投行+商业银行”优势，主动搭建投资者、政府、开发运营商的SPV平台，以“综合服务商”身份牵头PPP项目。
另外，建议监管层将银行资本计量中的政府中长期贷款的风险系数调低，这样政府就可以获得银行更长期限的贷款支持。（21世纪经济报道，记者 赵晓菲）
名词解释
PPP模式，即Public-Private-Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
两部委发布PPP模式指导意见 将成化解政府债务利器
发改委、财政部同日发布PPP指导意见 30个PPP示范项目公布
PPP将成化解政府债务利器
专家称需明确界定概念，防止公私资本利益暗送
12月4日，国家发改委与财政部分别在各自官网上发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，分别从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导，这标志着被寄予化解政府性债务厚望、担负城镇化融资重任的PPP模式走上了有章可循之路。
多位专家表示，PPP模式对政府融资平台有重要借鉴意义。在政府融资平台逐渐退出历史舞台之际，推广PPP一方面可以化解现有的债务，另一方面可以移植未来将会产生的新债务，从而成为地方政府融资的新宠。不过，需要对其概念明确界定，防止公私资本间利益暗送。
发 文 PPP模式规则制度初定
政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
发改委认为，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式。
从收益角度看，发改委投资司巡视员欧鸿说，政府投资主要投向公益性和基础性建设，在同等条件下优先支持引入社会资本的项目。通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设。
发改委同时强调，在推行PPP的同时，需要深化价格管理体制改革。对于涉及中央定价的PPP项目，可适当向地方下放价格管理权限。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。
从风险角度，根据财政部同日发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》，风险分配将按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本共担。
财政部同日还发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。
中国财政学会公私合作专业委员会秘书长孙洁接受《经济参考报》记者采访时表示，有了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》之后，各地政府对PPP模式的重视程度更高，因为它把政府的融资限定在很小的范围内。政府想搞发展就必须要融资，四十多万亿城镇化建设投资需要大量政府融资，发行政府债券约束很强而且规模不是很大，PPP将成为一个极为重要的途径。
“发改委财政部同一天发文，这是好事，不过或许需要国务院进行协调，两个指南应该统一，否则下面的人无所适从。”孙洁说。
治 病 PPP将有助化解政府债务
根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT（转让-运营-移交）等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。
民生证券战略总监李茂年表示，PPP在当前的形势下加快发展有其客观必要性。中国在加快推进新型城镇化，固定资产投资规模肯定会越来越大。如果2020年国民生产总值翻一番，到2020年是80万亿国民生产总值。即便固定资产投资率降到60%，那也是48万亿。这么庞大的固定资产投资需求，仅仅靠目前的预算内投资，包括融资平台，是远远不够的。那就必须要引入社会资本。
“目前，我国推PPP，BOT（建设-运营-移交）是其主要形式，BOT对新生的债务有很好的移植作用。”孙洁告诉《经济参考报》记者：“推广PPP另一个任务是要化解已有的债务，通常采用PPP的另一种方式，即TOT，由原来的政府通过贷款形成的可收费的项目转让给民营部门，然后由社会资本经营，到期后再转让给政府。”
孙洁介绍道，对于没有使用者付费的项目，也可以采取PPP的形式。比如环城路，过去是BT（建设-移交）的方式，BT是不能作为PPP的一种形式，就可以通过把期限拉长，转换成BRT（建设-维护-转移）。“这种方式的好处是，政府会付相应的维护费，私营部门为了获得更高的利益，肯定会让维护的成本降到最低，那就要把前期项目的质量做高，以降低后期的维护成本。这样政府既得到了高质量的项目，同时原来BT是3年把钱还完，现在拉长到30年，每年财政支出压力会大幅度下降，从而很好地控制政府的债务规模，最终达到提高公共产品的效益和质量的目的。”孙洁说。
此外，多位人士认为，PPP对于融资平台的改造具有重大的借鉴意义。“对于政府融资平台，我们不能仅仅给它输血，应该设法增强融资平台的造血功能。通过对政府融资平台进行股份制改造，甚至把一些政府所拥有的，包括交通、供水、供热、供气以及其他与城市基础设施有关的，可以产生稳定现金流的资产业务都转到平台公司去。”李茂年称：“通过增强平台公司的信用，再引入PPP机制，可以把融资平台改造成地方基础设施的建设和经营的机构，甚至是专业的PPP投资机构。”
事实上，推动PPP除了有利于融资外，还可以提高经营的效率。借助于社会力量，借助于专业化的力量，它能够比较好地解决当前政府投资领域存在的一些低效、低质的问题。
大岳咨询有限公司总经理金永祥表示，PPP解决了体制和机制的问题，有利于理顺政府和企业之间的关系。通过PPP，政府和企业的关系回归到了合同双方的地位上，政府跟企业之间的关系搞清楚了，企业也更有积极性，整个效率就会提高。
走 样 界定PPP概念，防止利益暗送
PPP模式在国内发展迅猛，但在快速发展带来利益的同时，一些隐患也慢慢凸显，实践过程中也暴露出越来越多的问题。值得注意的是，当PPP成为一个热词时，很多资本以“挂羊头卖狗肉”的方式谋求利益。
“我们现在不搞BT了，我们搞PPP。”类似于这样的对话并不少见。多位业内人士表示，PPP现在是一种流行的概念，很多旧有的融资方式摇身一变就成了PPP，“PPP就是个筐，什么都往里装。”
“对于PPP本身而言，划分的形式也很多。首先要明确PPP的具体形式，否则今后可能成为一锅粥。”孙洁说。
据介绍，世界很多国家都采用公私合作的方式，发展比较成熟的国家对于PPP有明确界定。比如英国做PPP，就是指的PFI，很明确就是这一种形式；菲律宾的PPP特指BOT，其法律就叫BOT法，韩国则采用BTO或者BTL的形式。
专家称，一些机构打着PPP的旗号，借PPP的定义还比较模糊、具体规则还不太成熟，做一些拿不上台面的事情。
“要防止利益输送，首先要明确界定PPP的概念。我们现在虽然有PPP的定义，但是不够准确。PPP有两个基本条件，一个是政府的公共投资项目，是政府职责分内的事情，另外一个要有社会资本参与完成。除了这两个基本条件，还有一个，要把提供的产品和服务的绩效与政府的支出挂钩。”孙洁说。
孙洁表示，一些地方，政府和社会资本把PPP和之前的一些模式混合着做。比如进行一个园区开发，把政府分内的事情交给民营企业，把一些本来应该由市场完成的事情也单独授权给一个企业做，还带有垄断性质，这样容易产生利益输送，不是真正的PPP。属于政府的收入应该给政府，需要给予民营部门的，要通过正常的支出渠道，而不是一种暗中的资源交易。
王振峰：PPP模式不是万能的“特效药” 须有机制保障
核心观点：中国经济网网友王振峰认为，要积极发展PPP模式，必须先建构行之有效的保障机制，要妥善设计、精心实施，完善风险分配机制，还要强化项目管理及公共监督。如果把PPP模式轻易地当成万能的“特效药”，而不注重机制建构，极有可能给地方政府、社会投资人带来风险。
近期，福建、青海、安徽等多省份重点在基础设施公共领域相继推出了规模庞大的PPP项目（政府和社会资本合作模式），初估这些项目规模达万亿元。值得注意的是，地方对PPP项目进行的财政支持，提出要从“补建设”向“补运营”逐步转变。
其实，PPP这种融资模式（公私合营）早已在国际上流行，也相对成熟。亚洲开发银行就积极地在亚太地区倡导PPP模式，来取代以往那种不符合市场经济需求的融资平台。今年4月间召开的国务院常务会议宣布，将向社会资本推出80个基础设施建设项目，这意味着PPP模式已进入可实质推广的阶段。
加快地方基础设施建设，促进中西部发展，激活和释放更多有效投资来带动整体投资反弹，以增强宏观经济活力，对中国经济平稳增长有着重大意义。同时，我们也必须清醒地看到，旧有那种让政府举债融资来搞建设的方式存在许多瓶颈和弊端。比如，重大基建及保障房等由政府主导的项目领域，民间资本、社会资本往往是“进不了门”。过于“封闭”的项目运作，还可能导致效率低下、权力寻租、变相利益输送等。
另外，规模庞大的基础设施建设，如果单一依赖政府资金投资，必然将加重地方政府财政负担。在债务存量和增量的双重压力下，地方政府根本“无暇”腾出精力来化减政府债务问题。因此，积极发展PPP模式，不仅是为了平稳经济，给民资等社会资本“开渠道”，也是深化政府投融资、财政体制改革的要求，还是化解地方债风险的一个重要途径。
PPP模式如何推进，作为主导的财政部，按照中央深化改革的任务部署，提出了加快简政放权、转变财政职能，争取从“挖坑放水”式的建设型财政向“开渠引水”式的服务型财政过渡。
笔者认为，要把PPP模式推广运作好，关键在于要构建一套行之有效的保障机制。几年前，京沪等地就有设想在城市公共交通领域引入PPP，但后来不了了之，究其原因还是在运作方面出了问题。
作为一种新的公共建设财务模式，PPP的结构设计是一个关键性问题。假如公共领域的项目营收难以支撑项目的投资回报，那只能捆绑其他收益性资产，或以资产分包方式来间接改善项目的投资收益状况，比如铁路、地铁通常会连带站区或部分路线两侧的土地开发等。
PPP项目的社会资本招投标也是个不小的问题，它往往不是简单地看投资人的实力，更关键的是项目投标方案如何合理、科学、公平，社会投资人是否具有相应的经验、专业能力，尤其是对PPP项目的工程、技术、融资及运营管理方面的了解与把握。有时，光靠热情是不够的。 而且，PPP项目模式毕竟是一种公私合作的特殊民商事关系，政府和社会投资人都应高度尊重契约精神。
要积极发展PPP模式，必须先建构行之有效的保障机制，要妥善设计、精心实施，完善风险分配机制，还要强化项目管理及公共监督。如果把PPP模式轻易地当成万能的“特效药”，而不注重机制建构，极有可能给地方政府、社会投资人带来风险。
PPP模式诸多难题待解
“现在很多地方政府把PPP模式简单理解为一种融资手段，或者过分夸大了融资功能，并没有了解PPP的内涵，如果这样下去，可能会变成另一种形式的地方融资平台公司。”
作为财政部力推的政府与社会资本为提供公共产品或服务建立全程合作关系的模式，PPP（公共私营合作制）被视为化解地方债务风险、为新一轮城镇化筹资的重要手段。
而4月底召开的国务院常务会议提出，在基础设施等领域首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范PPP项目后，PPP日渐成为各方讨论的焦点。
“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”财政部部长楼继伟如此表述PPP模式对当前中国经济的意义。
不过，地方政府对PPP的热情已经引发一些学者的担忧。
“过去，地方政府主要通过成立融资平台等方式融资进行市政建设，对城市发展、改善民生和社会事业发展起了很大作用，但也带来债务规模较高等弊端。”北京科技大学经济管理学院教授赵晓在接受本报记者采访时表示，财政部推出PPP模式后，地方政府的积极性很高，但现在有一个误区，认为PPP模式是解决地方政府债务压力，解决融资难题的灵丹妙药，大有一哄而上的趋势。
事实上，不仅在学界，主推此项工作的财政部相关负责人也曾明确表示，要防止地方“一哄而上”，“财政部的试点不会很快完成，还需要积累经验，有待情况梳理好后才会推广运用”。
那么，真正意义的PPP模式应该是什么？如何完善相关制度建设并避免可能出现的风险问题？
火热的PPP模式
去年年底，在财政部年底工作会议期间，财政部组织套开PPP专题会议，这次会议从体制机制创新的角度，对发展PPP模式做出了全面、系统的安排。
今年3月份，财政部又组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。
“我国地方政府债务迅速攀升，运用PPP的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，有助于化解地方政府债务风险、减少地方债压力。”全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康在接受本报记者采访时表示，PPP模式实质是在公用事业领域引入社会资本，将项目所有权和经营权交给社会投资者，政府发挥引导和监督作用，目的在于建立社会竞争机制，提高公共事业的服务质量和效率。
事实上，PPP模式在国内并非新鲜事。从20世纪90年代开始，很多地方政府就推行BT、BOT项目，这是PPP模式的浅层次形式，从利益分配、风险分担、政府监督方面看，BT、BOT模式还不是真正意义的PPP项目。
“与BT（建设-移交）和BOT（建设-经营-转让）模式相比，PPP模式更强调由政府和社会资本利益共享、风险共担，政府部门不仅能够有效利用民间资本进行项目建设和运作，还能带动民间资本和国有资本之间进行高效竞争，从而保证公共项目和半公共项目能够高效运转，政府和企业借此将实现双赢。”赵晓表示。
他认为，在此之前，地方政府在基础设施建设中，主要依靠“土地财政”，项目建设风险、运营风险实际也都集中在地方政府，造成了地方政府债台高筑。而当前PPP模式如此受欢迎，正是地方政府希望借此化解债务风险和融资压力。
本报记者梳理财政部网站和近期公开信息发现，目前，PPP模式的试点正在多地迅速推进：黑龙江、吉林、江苏、山东、湖南、宁夏、河南、浙江、福建、上海等多个省区市正在密集展开调研，并着手PPP项目试点。与此同时，江苏省已被财政部确定为建设省
级PPP试点中心的省份之一。
PPP模式背后的风险
在3月份财政部的PPP专题培训班上，财政部副部长王保安强调，推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段。
“到2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元，但从财政收支情况来看，近两年全国公共财政收入保持在11万亿元~12万亿元，同时政府刚性支出仍在增加，收入与支出已经相当。”王保安强调说。
也正是在这种形势下，PPP模式被视作破解土地财政困局，解决融资的新的有效手段。
“现在很多地方政府把PPP模式简单理解为一种融资手段，或者过分夸大了融资功能，并没有了解PPP的内涵，如果这样下去，可能会变成另一种形式的地方融资平台公司。”赵晓表示。
“PPP更是一种管理模式，融资只是PPP的目的之一，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，大多还利用了民营部门的生产与管理技术；其次，融资更多是考虑将自己的风险最小化。”贾康表示，在PPP模式中，更多是考虑双方风险而将整体风险最小化，与风险控制相对应的是，融资者考虑的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社会综合效益最大化的导向，作为PPP管理模式中的合作双方，是不允许过分追求局部利益的，因为这一模式涉及更多的公众利益。
“在PPP管理框架下，政府为了吸引民间资本进入，减少民营部门的经营风险，会确保其经营具有一定的收益水平，但又不应收益过高，如果收益过高，政府方面也会作出相应控制。”贾康表示。
在这种风险分担和公众利益的约束下，对于适合PPP模式的项目也有较高要求。贾康表示，适合PPP模式的主要是基础设施建设，包括建桥修路、垃圾处理、上下水以及园区建设，以后还有医院、养老这些都不排除引入PPP模式。
在他看来，这类项目吸引的民间资本是在偏好上追求不那么高但是会有很稳定回报的，类似天使投资等肯定就对不上了。
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近几年以来，国家大力推广PPP模式，配套政策陆续发布。所以我们在新闻和电视中常常看到“ppp项目”和“ppp模式”，更有“ppp概念股”不股冲击我们的视野，但很多网友其实不知道ppp项目是什么意思，不过，其实，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。现在让我们花几分钟来深入了解什么是ppp项目，什么是ppp模式。
ppp项目是什么意思
从广义上看，PPP（Public -Private Partnership），即公共私营合作模式，是公共基础设施建设中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。在合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP是广义的公私合作投融资模式，具体又分了很多种方式。比如BOT（Build-Operate-Transfer）就是建设—运营—移交方式，企业负责投资建设、拥有一定期限的特许经营权，然后到期后无偿移交给政府。
狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期可研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。
PPP的应用范围则非常广，在发达国家，PPP既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂)，也可以用于很多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。从短期管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离都可以使用。
常见的几种PPP模式
以下是常见的几种PPP运作模式：
BT(建造、移交)
企业与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。
BOT(建造、运营、移交)
企业被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营，期满后，转交给公共部门。
BTO(建设、移交、运营)
企业为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再与之签订经营该设施的长期合同。
BOO(建造、拥有、运营)
企业自己融资、建立、并拥有永久的经营权。
DBOT(即设计、建设、经营、转让)
企业负责设计、建设，完工后进行特许经营，期满后，转交给公共部门。
O&M(运营与维护合同)
私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。
TOT(移交、运营、移交)
政府部门将拥有的设施移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施移交给政府方。
相关人士也给了简单的识别方法：凡是有“B”的，说明是企业要出资建设，凡是有“T”的，说明企业要移交，有一个“O”的，是企业有期限的经营，有两个“O”的，是企业永久经营，也就是拥有。
PPP模式在中国
1982年，PPP模式在英国兴起，随后在欧洲开始流行。国内则方兴未艾，2014年，财政部印发《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号），公布天津新能源汽车公共充电设施网络等30个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目作为第一批试点，第一批试点项目总投资规模约1，800亿元，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。目前，财政部已经公布了3批试点项目，并通过这些试点项目引导地方政府学习、引进这种模式到城市管理之中。
中国从2013年首次提出允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营以来，不到三年时间我国已发展成世界最大的PPP市场。
近年来，随着中国经济增速下行压力不断显现，政府越发重视PPP模式在财政发力中的重要作用。原因一方面在于我国公共服务的市场化提供刚刚处于起步阶段，通过PPP模式逐渐扩大社会资本参与，是一种较为稳妥的选择；另一方面，目前中国基础设施建设水平远低于发达国家，以基建作为拉动经济增长的重要途径仍有较大的空间。
截至2016年10月30日，全国PPP综合信息平台已收录PPP项目10685个，总投资12.7万亿元。其中，进入执行阶段项目1014个[创业网:www.cYone.com.cn/]，总投资1.72万亿元，项目涉及能源、交通运输、市政工程、环境保护、水利、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、旅游、城镇综合开发、政府基础设施等19个行业。PPP在我国已形成一股热潮。世界银行副行长劳拉·塔克女士于2016年10月7日在世界银行举行的“PPP改革在中国”研讨会上表示，中国在基础设施PPP方面已是全球领袖。
一个案例让你了解PPP项目
案例项目：重庆第三、第四垃圾焚烧发电厂
投资企业：重庆三峰环境集团
此次签约项目中，在市政设施领域，主城区第三垃圾焚烧发电厂、第四垃圾焚烧发电厂均由三峰环境集团采取PPP模式中的BOT(建设—运营—移交)模式投资建设。
洽谈签约：洽谈近两年 合同厚达几百页
这次签约，看起只是个仪式，其实经历了漫长的准备阶段。
三峰环境董事长雷钦平说，这次签约的第三、第四垃圾焚烧发电厂项目，之前的准备和洽谈已花了近两年时间。因为涉及发改委、市政、环保、规划、国土、财政、建委等十几个市级部门，又是公共基础设施项目，与公众日常生活息息相关，政府各部门的层层把关都尤其严格，所以就不停洽谈、汇总、优化，最后的合同达几百页厚。
PPP之于政府：政府一次性投入变分期购买服务
根据签约内容，第三垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力4500吨/天设计，投资约20亿元，第四垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力3000吨/天设计，投资约15亿元。两厂总投资在35亿上。
按照以往公共基础设施全部由政府投资兴建的模式，政府财政就要一次性投资35亿元以上。而现在通过PPP方式，这35亿元就由企业出资，而政府分期购买企业的服务。以垃圾焚烧发电为例，在运营阶段每处理一吨垃圾政府付一定费用，收购所发电能，这样就减轻了政府当期财政压力。
PPP之于公众：服务更专业更有质量
如果政府出资建一个垃圾焚烧项目，需要成立专业的团队来负责。而通过PPP方式让企业建设、运营，政府只需确定原则、要求并履行监管职责，具体项目都由专业化的企业来负责设计、设备集成、安装施工和运营管理，而市场化本身就有竞争压力，如此，企业就能提供更专业、更有质量的服务。
以第三、第四垃圾焚烧发电厂项目为例，三峰环境在国内垃圾焚烧行业具有绝对的领先优势。早在2000年，三峰环境就引进德国马丁公司垃圾焚烧发电和烟气净化处理全套技术，经过不断消化、吸收和创新，目前已完全实现国产化。
利用该技术，垃圾燃烧产生的烟气通过严格的物理、化学净化处理工序，达到欧盟2000的环保标准。这个标准意味着，从烟囱中基本看不出任何排放，除了冬天时有些白色的水蒸气。在臭味方面，因为都是密闭结构，通过臭气处理，不会有臭气外溢。另外，垃圾都有渗滤液，三峰环境通过超滤、反渗透等工艺严格处理后，可达到国家一级排放标准，也就是跟雨水是一个排放级别，不过这部分水也不会外排，而是用于焚烧发电厂的内部循环使用，比如浇花、养鱼等。
因为先进的技术，三峰环境被国家发改委称为“国内垃圾焚烧发电行业的领军企业”，国家环保部将唯一的“国家环境保护垃圾焚烧处理与资源化工程技术中心”建在三峰环境。目前，三峰环境在全国的市场占有率在30%以上，并多次参与国家行业标准的制定。除重庆已建和在建的垃圾发电项目外，还在四川、广东、广西、山东、安徽、云南、辽宁等省市以BOT模式投资了17个垃圾焚烧发电项目，技术和设备已应用到40多个项目90多条生产线中。
因跟政府签的PPP协议中，有关于服务质量等的约定，这也对企业形成约束，“我们要对垃圾进行三化（无害化、减量化、资源化）处理，还要达到各种环保指标，不然政府可以视我们违约，解除合同。”三峰环境董事长雷钦平说。
PPP之于企业：微利但稳定
与金融、房地产等暴利行业不同，社会资本参与公共基础设施建设，这种PPP模式带给企业的利润较薄，但较稳定。
以此垃圾焚烧项目为例，企业的收入来源是政府购买服务，比如处理一吨垃圾多少钱（事实上，居民每月也交了垃圾处置费，目前是每户每月8元）。另外，就是把焚烧发的电卖给电网。三峰环境集团董事长雷钦平说，这种利润都是微利，但比较稳定，而且企业看好以后环保产业的长期发展。
除了政府购买服务外，也有用户直接付费的方式，比如地铁、高速、医院等。用户支付不够的部分，有可能再由政府付费购买，视协议而定。
PPP项目评审标准
2016年6月8日，财政部等20部委联合下发《关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》，该通知第一次公布了完整的PPP项目评审标准(下称《评审标准》)。该标准一共15条，前九条是定性的否定标准，后六条是定量的肯定标准。笔者梳理此前PPP相关文件规定，得出认定我国PPP项目的如下十项标准:
【实施主体】
问 ：PPP中的政府方一般由三方组成：授权机构、实施机构及出资代表。那么这三方分别是指谁呢?
《评审标准》第1条规定：国有企业或融资平台公司，作为政府方签署PPP项目合同的不作为备选项目。
而作为政府方与社会资本签署PPP合同的就是PPP项目的实施机构，也就是明确指出国有企业或融资平台公司不能作为PPP项目的实施机构。否定了发改投资[2014]2724号“行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构”的说法。
关于授权机构，有以下相关文件
财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金【2014】113 号)，项目实施方案的第六部分监管架构：监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权
关于实施机构，有以下相关文件
财政部和发改委的法规文件对实施机构担任主体的规定不一致。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》则规定县级以上政府可以授权有关部门或单位作为实施机构。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》是目前关于PPP项目实施机构的法律效力最高的规定，其十四条规定：“县级以上人民政府，应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。”按照通常理解，此处的“单位”不仅包含事业单位，还包括国有企业等其他相关单位。
按照财政部的规定，只有政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机构。2014年11月财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南》第十条：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”据此规定，有三类主体可以作为PPP项目实施机构：一是政府;二是政府指定的有关职能部门;三是政府指定的事业单位。
发改委则认为行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。发改委于2014年12月发布《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，规定：“明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。
《政府购买服务管理办法(暂行)》财综[2014]96号第四条规定：“政府购买服务的主体(以下简称购买主体)是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。”
结合上述文件的内容，可以总结出政府方的组成。
答：授权机构：指县级以上人民政府，只有在特许经营中才是必须的有，政府购买服务中未强制要求。
实施机构：实施机构指和社会资本签订PPP项目合同的政府方。无论是采用政府购买服务，还是特许经营方式，PPP项目实施机构只能是政府、政府指定的有关职能部门和事业单位三方中的其中一方。
出资代表：融资平台公司和行业运营公司可以作为PPP项目中政府方的出资代表。
【实施范围】
问：PPP项目可以包括商业项目吗?PPP项目用地可以是经营性用地吗?
《评审标准》中规定“不属于公共产品或公共服务领域的……”不作为备选项目。这与此前规定是一致的。
《政府和社会资本合作模式操作指南》财金[2014]113号第六条规定：“……基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条规定：“……基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。”
按照第二批PPP示范项目申报通知财金[2015]57号规定，公共服务领域包括“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等”。
答：因此PPP项目的范围只能是公益项目不包括商业项目，经营性用地不宜作为PPP项目用地。
【合作期限】
问 ：PPP合作期多长?BT是PPP吗?为什么?
PPP项目是政府和社会资本长期合作。合作期多长，其他文件并没有规定。只有征集第二批及第三批PPP示范项目的财金[2015]57号及《评审标准》规定：
采用建设-移交(BT)方式实施的，或者合作期限(含建设期在内)低于10年的 ，不作为备选项目。
PPP强调项目全生命周期。一个基建或公共服务项目，设计寿命通常在50年到100年。但考虑金融机构融资期限的可行性，规定最低10年是适当的。目前，除非政策性银行，能够做到10年贷款的银行也寥寥无几。
答：BT仅仅涉及投资和建设环节，其期间也就2年左右，根本未包括全生命周期。项目全生命周期强调的是运营[创业网:www.cYone.com.cn/]。只有由社会资本负责项目运营，才能提高项目效率，才能做到物有所值。从现有PPP文件上规定的PPP运行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看，PPP项目都带O(运营)。当然L(租赁)、M(管理)等也可以视为一种变相的运营。因此，不带运营的BT不是PPP。
也就是说真正的PPP项目都要带O，就是运营环节。
【融资方式】
问 ： PPP模式是地方政府基础设施的融资方式，那么以固定回报、保底承诺、回购安排进行融资的项目是PPP吗?
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第21条规定：“政府可以…作出承诺，但不得承诺固定投资回报…”。
财金[2015]57号及《评审标准》明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。
答：采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方政府借债融资，扩大地方政府债务，违背了PPP风险共担、绩效评价等原则，因而不属于PPP项目。
【采购方式】
问 ：PPP项目社会资本应该如何选择?
《政府采购法》中规定政府购买服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一采购来源、询价五种采购方式。
《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库[2014]215号进一步规定：增加了竞争性磋商的采购方式。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定：“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织……。”
在司法实践中，特许经营项目未采用竞争性方式选择投资人，往往认定合同无效。因此《评审标准》规定：“未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的”不列为备选项目。
答：对于PPP项目，无论采用特许经营还是政府购买服务，均应采用竞争性方式选择社会资本。
【风险共担】
问 ：在PPP模式下，政府和社会资本是什么关系?
财金[2014]113号第11条，规定PPP项目“在政府和社会资本间合理分配项目风险。”
《评审标准》将“风险识别和分配是否充分、合理，利益共享机制能否实现激励相容”作为重要评审标准。
值得注意的是，政府可以承担最低流量、最低供应等风险，保证社会资本不至于因不可预见原因明显亏损。但与之对应，PPP项目应限制社会资本的高额收益作为对冲。
答：PPP项目是政府和社会资本之间类似合伙的合作关系，双方共担风险、共享收益。
【物有所值】
问 ：政府为什么要推行PPP模式?
财金[2014]113号第八条规定：“财政部门应对项目实施方案进行物有所值……经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。”
《PPP物有所值评价指引(试行)》规定现阶段以物有所值定性评价为主，定量评价作为补充。而在《评审标准》规定既要定性评价的也要定量评价。”
从现行政府及国外经验来看，政府推行PPP的基本目的是物有所值，也就是政府要合算。目前一线城市推行PPP不力的重要原因就是觉得PPP物不所值。目前物有所值评价分为定性评价和定量评价两种类型，《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中规定：
定性评价重点关注，项目采用政府和社会资本合作模式，与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
定量评价主要通过，对政府和社会资本合作，项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
可以看出两种评价方式的目的都是为了让政府获得利益，以减少政府的采购支出成本。
答：物有所值评估是实施PPP项目的基本条件。
【财政可承受】
问 ：目前地方债务水平较高，政府是否有能力支付PPP项目的补贴呢?
财金[2015]57号规定：示范项目“每一年度，全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”
该规定明确了政府支出责任占年度公共预算支出比例的上限。
答： 只有通过财政承受能力论证，证明政府有支付能力时，才作为PPP项目。《评审标准》规定：“未按财政部相关规定开展……财政承受能力论证的”不作为备选项目。
【相关手续完整】
问 ：在准备阶段需要哪些手续?
《评审标准》特别强调符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的，土地、环评等审批手续完备。
以上十项标准可以用一段话总结下：PPP项目是基础设施和公共服务类项目(公益项目)，由县级以上人民政府授权，政府或者其职能部门或事业单位作为实施机构，通过竞争性方式选择社会资本，并与社会资本形成合作期限大于十年的，风险共担、利益共享、合理回报的关系。需要满足的条件：通过物有所值评价(在项目识别阶段)、财政承受能力论证，符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的，土地、环评等审批手续。
PPP模式的优缺点分析
通过这两年对PPP项目的试点，可以初步总结出PPP模式的优缺点：
首先，实现投资主体的多元化，弥补政府财力不足。在目前经济增速下滑，土地出让收入的降低，地方政府存量债务负担重，对基础设施投入能力受限，通过PPP模式，引入社会资本，实现投资主体的多元化，可以弥补地方建设方面政府财力不足的现实窘境。
第二，加强项目建设成本的控制。PPP项目主要的标的是基础设施，一般来说，基础设施的投资都相当巨大，在投入运营后，运营成本也比较高。私营资本进入后，凭借其天然的成本控制能力，必然降低基础设施的建设成本和运营成本。
第三，提高运营项目的服务质量和效率。政府在PPP中，通过和社会资本签订特许经营合同，由社会资本方承担特许运营的权利，政府承担监督的权利。社会资本可以发挥自身运营管理和专业服务的优势，提升服务质量和效率；政府监督主要体现在事前、事中和事后3个阶段。政府根据提供服务的好坏，设置不同维度的考核体系对服务质量和效率进行考评，根据监督和考核的结果支付服务费。提过管理、监督互相促进的方式，真正提升公共产品和服务的供给效率和质量。
第四，有助于政府转变职能、缩减开支。采用PPP模式后，政府的职责由实际运营方变为监督者。随着职责的转变，政府承担的职能减少，相应承担的开支也随之减少。那么政府工作职能会更加精简高效。
第五，为实业资本提供一个相对安全、有利可图的投资方向。在GDP不断下行，M2存量不断创新高的情况下，实业资本普遍缺少预期稳定，盈利可靠的投资方向，大批实业资本脱实入需，进入股市、房市寻找投资标的，造成一个个的泡沫此起彼伏。通过PPP项目为实业资本提供一个好的资产投资方向，既能改变资本流动的方向，又能成为拉动经济增长的新增长点。
第六，为资本市场投资者提供新的投资品种。上市公司通过和政府合作开展PPP项目投资，一方面可以通过特许经营权取得稳定的收益，从而提升公司本身经营所得的可预测性，使投资者对公司股价的有明确的预期；另一方面，参与PPP项目的上市公司，可以通过发行债券等融资方式取得PPP项目的资本金，这些债券因为有对应的特许权收费现金流，所以更容易取得投资者的青睐。通过参与PPP项目，可以为资本市场提供权益类和债券类两类投资品种。
从历史上的“官马瘦，官船漏”经验，我们可以看出社会资本参与公共项目建设的必要性。通过PPP项目的实施，既可以缓解地方政府财政压力，无力大规模对基础设施、公共产品的投入，又能改变政府提供公共服务的方式。
PPP模式推进过程中面临的困难和阻力
（一）地方政府缺乏实际操作经验和技能。
PPP项目需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的专业知识。目前缺乏国家层面的PPP专门性法律，相关规定零星分散，法律层级较低，法律效力较弱。
（二）利益调节和风险分担机制难以确定。
利益调节和风险分担机制是PPP项目成功实施的关键。PPP模式下，政府部门关注财政绩效及公共需求的满足程度，私人部门则关注回报和资本效率，两者的风险偏好和利益诉求存在巨大差距，如何确定利益调节和风险分担机制是PPP项目操作中的难题。
（三）社会资本对参与PPP项目缺乏动力。
主要存在以下诉求上的矛盾：一是社会资本希望项目合作期限在3～5年，但项目运营和维护一般需要经历10～30年左右的时间，尽管一些PPP项目有稳定的现金流，但合作期限太长将导致PPP合同履行过程的变数增多，影响社会资本进入的积极性；二是社会资本由于缺乏运营维护和提供公共服务的能力，往往倾向于项目建设好后直接移交政府运营维护，即重PPP项目的前期建设和实物资本投资，轻后期的运营和虚拟资本。
（四）部门间缺乏联动机制，监管政出多门，实际监管效果打折扣。
我国PPP项目多由各级政府或者部委发起，财政部门往往没有实质上参与到项目决策中，加之PPP主要以基础设施项目为导向，或多或少的存在各种形式的地方保护主义与本位主义，PPP项目的管理都从本部门管理角度出发，这导致了我国政府投融资PPP的监管实践中，缺乏明确的监管机构与监管主体。一旦PPP项目公司提供的公共项目产出数量与质量低于合同要求、无法满足社会需求，或者因经营不善导致企业无力履行契约，造成的财政资金浪费与社会资源损失最终还是由公共财政承担。
（五）PPP融资方式单一，重银行贷款，轻其他金融工具。
以银行贷款为主要融资方式难以满足投资大、经营期长且收益不高的PPP项目的资金需求。另外，PPP项目经营期限长，运用BOT、TOT、ROT模式的政府和社会资本合作项目的合同期限一般为20～30年。
ppp项目是什么意思?5分钟深入了解什么是ppp模式
