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乡镇行政权利篇(1):乡镇政府的权力体系
内容提要：作为一级政权，乡镇是党委政府混合运作的一体性机构，党委书记的集权程度很高，但是，乡镇政府本身的权力体系是残缺的。乡镇政府对内部单位的人事管理缺乏自主，垂直单位则基本上掏空了乡镇政府管理的实质内容。在这种条件下，上层又赋予这级政府以极其沉重的使命，乡镇政府承受了许多不能承受之重。虽然乡镇政府诸多不良行为可以归结为干部素质，但整体来看要首先审视政府体制。 关键词：乡镇政府，权力，体制 从外部规模看，乡镇政府确实是个庞大的政府，从日常表现看，乡镇政府确实发生过一些"无法无天"的事情。因此，不少人以为乡镇政府是一个"法力无边"的权力实体，其实不然。在现有的政府体系中，乡镇是一级权力构造残缺的政府，一方面政府内部的个人集权程度非常之高，监督制约甚为单薄，另一方面体制上安排给这级政府的权力又非常有限，能够调动的权力资源非常贫乏。但是，乡镇政府承担的责任却非常沉重，权力与使命之间很不平衡。乡村社会里许多匪夷所思甚至骇人听闻的事情，就是在这样的背景下衍生出来的。 一、 一体性机构 乡镇层面存在形式上的党政机构分设，但是，党政机构实际上是高度一体化的。乡镇机构的一体化程度高于其他任何层级的政权。 关于乡镇层面的党政关系，接受调查的乡镇领导人的共同概括是：乡镇党委和政府的工作有分工，党委是领导和决策机构，镇党委书记全面主持工作，政府侧重负责抓经济工作。乡镇范围内的一切活动都是党委统筹安排，如果说有分工，也是非制度化的。乡镇党委和乡镇政府之间权力关系上是一种授权关系，而不是制度化的分权关系。分权条件下相互之间的权力范围是明确的，不可以相互侵犯，而可以相互制约。 乡镇会议的组织过程也显示了机构的一体性特点。在所有被调查乡镇，研究部署工作基本上都是党政联席会，会议通常都有党委书记主持。党委一般不单独开会，除非研究发展党员、组织生活等事项；乡政府一般上也不单独开会，偶尔有乡镇长办公会，主要研究落实书记部署的具体工作。可以说，乡镇一级政府基本上没有独立于党委的权力。 在日常运作中，乡镇党的机构和政府机构实际上浑然一体。不论党务的，还是行政的，不论事业的，还是群团的，在工作上完全是根据"中心工作"统一安排。在乡镇，"中心工作"是一个常用概念，是指党委统一部署的工作任务，区别于各个"办公室"、"站"、"所"、"中心"的部门业务工作。对于一个具体部门的人员来讲，职能设置上都有自己的业务，比如农技站人员的业务工作是农业技术服务。"中心工作"是党委统一安排的事情。比如，春天可能计划生育是中心工作，几乎所有人员都到下到村抓计划生育去；秋天税费征收是中心工作，所有人都投入到进村入户收款收粮的工作中去；或者，某些日子对付法轮功成为中心工作，某些"敏感日子"来临前进村"排查不稳定因素"是中心工作。"敏感时期"也是基层干部的常用概念，比如国庆节、或者北京"两会"期间、重要领导前来当地视察等，有的也有当地的特殊时间，如宗教节日等等。总之，敏感时期是那些容易出问题而又出不得问题的日子。 从工作人员的调度配置上看，党政机构也是不分彼此的。比如作为综合部门的"办公室"，所有乡镇都是设一个，称"党政办公室"。除了领导层的职务有明确的党政区别之外，在其他方面则难以分出党委系统的人员或者政府系统的人员，即便有党政职务之别，也没有制度上的职责划分。机构设置中的岗位不重要，甚至可以完全忽略。因此，在乡镇调查，经常会遇到一些工作人员，甚至包括一些副职领导成员，如果问他的分工岗位是什么，经常听到的回答是："领导安排什么就干什么"。在这个回答下面，或者确实是无所事事，或者是忙了今天不知明天。 接受访谈的乡镇领导人都认为，乡镇一级不能实行党政分开。多数认为分开会导致分庭抗礼局面，不利于开展工作。有2个乡镇的领导人甚至进一步提出，乡镇可以实行党政合一，相互兼职，没有必要搞两套班子，这样可以实现机构精简，行动更加统一。 二．一元化权力 与一体性机构相一致，乡镇政府的权力体系也是单一的，就是党委书记的一元化领导。这种一元化权力表现为，不论是人财物，不论是党政经，最高决策权和指挥权都直接归于乡镇党委书记。书记既是乡镇范围内的最高决策者，也是乡镇各类事情的总管家。 从权力配置体制来看，党委书记对于本乡镇的领导集团成员没有直接决定权力，具体来说，就是乡镇党委没有任命副科级及其以上干部的权力。乡镇副职以上的职位安排，权力在县委常委。乡镇党委也没有权力在本乡镇范围之外调配工作人员，他无权决定将一个乡镇以外的工作人员直接调进本乡镇，也无权决定一个本乡镇工作人员调出本乡镇，这种调配权力属于组织部门或者人事部门。但是，在乡镇范围内，党委书记的权力表现在：第一，可以直接决定内部所有人员的工作分工；第二，可以直接决定乡镇中层人员的职务安排。在一般情况下，党委书记可以直接影响包括乡镇长在内的所有中层以上工作人员的升迁。上级部门任用本乡镇干部，党委书记的臧否与推荐通常起主要作用。原因在于，在现有体制下党委书记对于乡镇事务负最高责任，也享有县市委的最高信任，本乡镇人员的使用，县市委首先要尊重书记的意见。另外，乡镇普通工作人员接触县市领导的机会明显比较少，上级部门对于乡镇人员的工作表现信息缺乏，因此比较多的依托于党委书记的介绍和评价。 乡镇党委书记的一元化权力还表现在对于乡镇长的直接领导。实事求是地说，乡镇长只是书记的第一助手，他有自己一定的权力，但不是分权意义上的权力。乡镇长几乎所有的权力都是书记赋予的。理论上，或者说体制设计上，书记和乡镇长是所谓两个"一把手"，其实只有一个一把手，就是书记。一位接受访谈的乡镇党委书记非常辨证地概括了两个一把手的关系，"如果乡镇长把党委书记看成是一把手，他自己就可能成为一把手，如果他不把书记看作一把手，他永远成不了一把手"。乡镇干部自己把书记叫成"老板"。确实，在乡镇，书记就像"董事长"，而且兼任了总经理。在县级，情况则有所不同。县长没有直接的人权，但有明确的事权和财权，除非大的项目，财政开支上可以做主。乡镇长如果和书记关系好，他可以有一定的实际权力，如果和书记关系不好，则可能没有任何权力。 财政是政府运作的核心活动，从乡镇财务管理来看，最高权力也归于党委书记。调查发现，乡镇财务审批签字的权力分配有四种情况。第一种是书记签字；第二种是乡镇长签字；第三种是规定乡镇长限额签字，如500元以下乡镇长可以签字，500元以上需要党委书记签字；第四种是书记和乡镇长分工签字，通常是书记签批预算外资金，乡镇长签批预算内资金。如果是乡镇长签批，在重要的支出项目上也由书记决定，并经常向书记汇报开支情况。最重要的是，审批签字权的分配是由书记决定的，不是制度规定的。党委书记可以决定是本人直接签批，或是让乡镇长去签批，或者是分工签批。一般情况下，书记可以根据情况决定赋予或者收回乡镇长的财务签批权。 三．内部单位"半盘活棋" 乡镇政府有众多部门组成，从隶属和管理关系来看，主要分两类，一类是乡镇政府的内部单位，如各种办公室、站、所、中心之类，每个乡镇有10-20个不等，这些部门是乡镇政府直接管理的，通常称内部单位。另一类是上级部门派驻在乡镇的机构，统称垂直单位，如公安派出所、工商管理所、税务所、土地所等等。 乡镇对于内部机构的管理权力，首先体现在可以决定这些单位的职位安排，比如哪个人分配在哪个站、所，哪个人担任站、所长等，党委可以直接决定。这个安排程序并不严格，在许多地方也不正规，有时候是党委下文件，有时候口头宣布就可以，县市的组织人事部门一般只是备案，不要报批。其次体现在可以决定这些机构人员的工资福利，如哪些部门是财政全额发工资，哪些部门是差额补助或者干脆是自收自支等。 但是，乡镇党委政府对于内部单位的人事权有着清晰的边界制约。乡镇本身的人事权是在一个封闭的循环里行使，管理的仅仅是已经工作在本乡镇的人员，而对于人员在乡镇以外的流动，没有自主权。从本乡镇向外调出人员，或者从外部向本乡镇调进人员，必须由上级组织人事部门决定，乡镇只能提出建议。通常，行政编制人员和事业编制的副科级及其以上人员的调配权力属于县市委组织部，副科级以下事业人员的调配权力属于县市人事局，工勤编制人员的调配属于县市劳动局。比如乡镇内部的一个工作人员，他的工作无论多么令人不满意，乡镇领导人也无权把他辞退或者调出去，能做的是向上级组织或人事部门提议调动，如果上级部门不同意，唯一的办法就是把这个人"晾"起来。在我们的案例中，党委书记把某个人"晾"起来的情况不少，也有的副乡镇长甚至乡镇长被"晾"起来，没有具体分工，也没有实际权力。有的党委书记说，"我自己没有这个人权，只能要求将他调走，上边不给我办，我只好把他"挂"在那里。"同样，如果是乡镇领导人看好了一个非本乡镇的人，他要求调入而上级部门没有同意，那么他没有任何办法。相反，如果上级硬派进来他不愿意要的人，乡镇领导人也没有办法。由此可见，乡镇政府对于内部单位人员的管理只有一半的权力，所以称"半盘活棋"。 在编制内人员任用权力受到体制约束的情况下，不少乡镇领导人就改走第二条路，自己做主在编制之外直接聘用一些工作人员。所以，不少临时聘用人员很能干，也听话，比在编人员工作努力，乡镇领导也感到得力。同时，也有一些人是因乡镇领导的特殊关系被成为乡镇工作人员，这些人工作表现虽然差，但因为有乡镇领导的关照，也照常混得下去。 四．垂直单位"一盘死棋" 垂直单位基本上是乡镇政府的法外之地。这些单位虽然名称上叫"某某乡（镇）某某所"，行使的职能都属于基层政府的职能范围，但实际上与乡镇政府的关系是一种邻里关系，只能"相处"，不能"管理"。 从人事来看，垂直单位人员的任用和调动，乡镇政府没有任何正式介入途径，连正式的建议权也没有。如果说有影响力，那是因人而异的，要看乡镇领导人本身与这些单位的上级领导的关系，因此这种影响是通过非正式的方式发生作用的。为了拉近关系，有的地方采取了一些特殊的办法，比如把派出所所长任命为乡镇党委副书记，这样一来，一方面获得了派出所对于乡镇政府工作的配合，另一方面派出所所长由此成为副科级，彼此都感到合适。 从经费来看，垂直单位基本上是条条管理，首先人员工资是条条管理，与乡镇财政也没有正式关系。条条内部的经费渠道则是依据部门特征而有所不同。如工商管理所，经费由县市工商局直接管理，有统收统支的，也有管理费分成的，还有经费包干的。如公安派出所，通常情况是县市公安局负责划拨人员工资，有的给部分办案经费，有的则完全没有办案经费。这些派出所的办公经费，主要渠道有两个，一是依靠罚没款，一是依靠乡镇政府资助。乡镇政府给予派出所以必要的经费支持，方式也不同，有的直接给部分钱，有的给一辆车，有的直接支付派出所聘用的临时人员工资。所以这些财务经费上或明或暗、或多或少的联系，也都是非制度化的。 从工作来看，乡镇政府与这些垂直单位的关系甚是复杂。所有这些垂直机构的管理领域都是公共管理职能很强的部门，也是基层政府在活动中必然经常发生关系的部门。从中央政府的角度看，这些部门的垂直有利于加强宏观管理，避免基层政府的不当作为。但是，从基层政府来看，职能最重要的部门都是自己无权管的，而基层政府要履行职责必须依托这些部门，这种关系就把乡镇领导人推入一种困境。访谈中不断听到乡镇领导人的抱怨。如乡镇政府村镇建设有规划方案，但土地所在审批宅基地的时候，会出现土地所不管规划审批的情况。土地所是垂直的，乡镇政府管理不了，要一致就只有依靠协商，而协商的后果是两可的。如税务所在本乡镇范围内征税，但是上级政府对于本地税收的考核是针对乡镇政府的，税收任务完不成是乡镇领导的"政绩"危机，但是税务所是垂直的，征多征少由他们说了算。为了完成乡镇的税收任务，乡镇领导人只能去"请求"他们帮助完成"任务"。公安派出所也有类似情况。一个乡镇党委书记讲了这样的故事：两个村民闹纠纷，一个把另一个打成重伤，医药费上万元，报案后派出所拘留了打人者。本应依法惩处并附带民事赔偿。但是，在收了5000元罚款后，派出所便把人放走了。于是伤者家属开始连绵不断地逐级上访，乡镇领导人不断受到上级批评通报，因为上访问题在考核中是一票否决。乡镇书记满脸无奈和委屈："人是派出所放的，派出所是上边管的，上访的帐却记在我的头上，我有什么办法？" 对于不断有部门被上划实行垂直管理，不少基层政府领导人一方面表示理解，另一方面也有强烈的不认同：第一，垂直管理显示了对于基层政府的不信任。有些部门切确实有必要垂直，有些部门则不然，留在地方干不好的事情，垂直以后照样办不好。问题的核心不在于归哪级管理，而是体制本身有问题。第二，垂直管理是上级政府与基层政府争夺利益，上划的都是有权有钱的部门，留给基层的都是没权没钱的单位。有的基层领导人说，"说重要，法轮功问题很重要，信访部门很重要，为什么不上划垂直？"第三，垂直管理造成政府部门的利益分化。同样是政府人员，垂直部门和地方部门，工资收入差距很大，福利待遇差距很大，是人为地制造政府人员之间的矛盾。第四，垂直管理把基层政府的权力肢解了。垂直单位和内部单位在运作上成为两盘棋，乡镇政府对于垂直单位这盘棋基本上是看客，无法染指，无异于"一盘死棋"。这些基层干部对于垂直管理的意见虽然难免有失偏激，但是，确实值得重视。因为这不仅关系到基层怎么看待上级政府的权威，也直接影响他们的行政行为。 结语： 从体制现状看，乡镇是一个整体权利构造残缺但是内部集权程度很高的政府实体。乡镇内部单位的人事管理缺乏自主，垂直单位的存在则基本上掏空了乡镇政府管理的实质内容。因此，从制度化的权力体系来看，乡镇政府是虚弱的。调查中有的乡镇书记发出感叹，"乡镇政府实际上是个假政府！有权力的，能执法的，有好处的事情，全部被上边直接管了。"但是，在这种权力体系框架下，行政体制由自上而下地赋予乡镇政府以极其沉重的责任，从税费征收到经济增长速度，从招商引资到农民收入，从计划生育到社会稳定，甚至连每个村里要写几个标语挂几块牌子，都有具体强硬的规定考核。上级所以能够强加给乡镇这么多任务，是因为拥有乡镇领导人的职位予夺之权。不少乡镇书记苦诉，现在无论上边部署什么任务，乡镇都不能说困难，更不能说"不"，若有微词，县领导马上就变脸："干得了干不了？干不了就说话，有人愿意干！"。 在沉重的压力下，乡镇领导人就要不遗余力地"落实"。于是，乡镇政府内部的个人集权又有了充分发挥的空间，主要领导会把这种压力通过各种渠道传递给所有人员，甚至调动起社会的不良势力。 能落实则落实，能造假就造假，既不能落实也不能造假，就不惜违法乱纪。乡镇政府虽然权力有限，但是人员众多，而且主要领导高度集权，来自上级的监督和来自农民的制约都很苍白，一旦离开了规矩做事情，无法无天的威力就显示出来了。我们认为，虽然乡镇干部的诸多不良行径有不少可以归结为干部素质，但整体来看首先要审视政府体制。透过人员不断膨胀的外表，可以清晰地看到乡镇政府在权力上的残缺，制度上的脆弱。上层的沉重要求和乡镇自身的真正功能之间，落差越来越大；农民的要求和乡镇自身追求之间，距离越来越远。我们认为，在乡镇自身权力系统已经基本悬空的基础上，可以考虑趁势改革，直接取消乡镇政府。 -------------------------- *本项研究的实地调查在河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇进行。基本调查方法是对于乡镇村主要干部的结构式访谈，访谈内容是乡村组织的日常运行和难点问题。每个乡镇调查3至5天，形成2万字左右个案报告。为了深化对于乡镇运行的理解，课题组曾在北京召开两次乡村干部座谈会，每次会议两天，每次邀请来自不同地区的20余名乡村干部参加。实地调查和座谈会资料是本课题研究的基础性依据。同时，作者担任县委副书记期间的基层工作体验对于本报告的形成也有重要帮助。 本文原载《国务院发展研究中心研究报告选》2005版， 中国发展出版社2005年3月出版。 来源: 中国农村研究网
乡镇行政权利篇(2):乡镇政府违法行政的类型、原因和对策建议
乡镇政府是最基层的一级政府，是国家和法律在农村的执行者，乡镇政府能否依法行政，直接关系国家意志能否在农村得到有效贯彻，也直接影响农民合法权益能否得到有效保障。乡镇政府违法行政的状况得不到有效改善，必然动摇国家政权的根基，必须引起高度重视，认真加以解决。笔者从农村基层实践者的视角，对这种状况及其法律政策根源进行探讨，提出对策建议。
一、 乡镇政府违法行政的类型
不可否认，乡镇政府在农村贯彻、执行和普及法律的作用和地位是不可替代的，它有效地维持了农村的社会秩序。但是，另一个方面，当前乡镇政府依法行政的现状不容乐观，乡镇政府违法行政的案件时见报端，侵民、扰民的事件仍不绝于耳。当前，乡镇政法违法行政主要有以下三种类型：
1、“非法生存”。所谓乡镇政府的非法生存，是指乡镇政府的财政没有足够的合法来源，而不得不违法寻租的生存状态。主要表现在：①非法加重农民负担，包括采取非法的征收手段，这主要在中西部省份，2001年5月15日，中央电视台“焦点访谈”节目曝光了这情一件事：河南省清丰县高堡乡为了催缴农户各种税费（包括超出农民负担规定的），借用“严打”名义，征调大批执法人员和教师，乘坐挂着“重拳出击搞严打”的车子，采用撬门、拉东西、烧麦子、打人等手段强行征收。②非法“圈地”，从中谋利，这主要以东部省份为主，浙江义乌市的“圈地运动”曾惊动中央，2001年廿三里镇等乡镇政府强行征用时每人补偿4万多元，而到2003年10月拍出22.5万元/平方米的天价，超过北京的王府井和上海的南京路。2001年国土资源部公布了11起土地严重违法案件，乡镇政占据了4起。③ “租借权力”。由于乡镇政府在政府机关序列中处于最底层，在权力“垂直运动”的影响下，乡镇政府为了“生计”，千方百计地寻求权力支撑，在本辖区内“借权”开展行政工作。
2、越权行政。从法律上说，一级政府必然有相配套的权力和职责，不能超越权力设定去履行职责，否则就是越权。但是在现实中，由于乡镇政府存在“有限权力、无限责任”的状况，以及在计划经济时代形成的工作模式，导致了越权行政的大量发生。主要有：①非法干涉村民自治，根据法律规定，乡镇作为国家基层政权，依法行政，村民委员会作为村民自治组织，依法自治，二者之间的关系是指导关系，但是由于一直以来，村级组织是乡镇政权的重要基础资源，乡镇政府仍然习惯于传统工作方式，给村委会下指标、压任务，在实践中，村成了乡镇政府运作中介的角色，因此乡镇政府仍然自觉不自觉地非法干涉村民自治。据《南方周未》报载，某市自1999年至2002年5月，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇组织及个人违法宣布撤换的达187人，占总数的57%，而选举产生的村委会副主任和委员被撤换的达432人，619位村委会主任、副主任和委员被非法撤换后，接替他们职务的，无一是经过村民依法选举的。②非法干涉农民及其它市场经济主体意愿，这主要是指乡镇压政府不遵守市场经济法则，本应由市场运作的事务，在利益的驱动下变成一种行政命令，乱作为，如强行农业产业结构调整、强行征订党报党刊、强行推广某种农作物种子等等。据中央电视台4月14日《焦点访谈》报道，吉林省梨树县为了招商引资，引进北京一家化肥厂，下指标分配销售任务（至少200吨）到乡镇，乡镇分配到村，4月16日又报道，云南省临沧地区永德县永康镇镇政府强迫农民种甘蔗不许种水稻，就笔者所在的地区每年均下指标到村分配党报党刊征订任务。
3、管理缺位。和越权行政的“乱作为”相对应，这主要是指乡镇政府在公共事务管理上的“不作为”。主要体现在：①难点事务上的“拖”，最为典型的是在1997年—1998年落实二轮大田承包工作中，绝大多数乡镇没有落实到位，而是“拖”着过，导致了目前农村土地承包问题的复杂化、凝难化；②热点问题的“避”，如在村务财务的监督管理上，许多乡镇政府存在“睁一眼闭一眼的现象”，即使有信访检举，也会“大事化小，小事化了”，回避矛盾。③弱势群体保护的“疲”，如在落实农村土地承包权问题上，任凭农村风俗剥夺外嫁女等弱势群体合法权益，又如在民政事务上的不重视，只在逢年过节做些象征意义的事。
二、乡镇政府违法行政的原因
1、利益主体的驱动。一直以来，无论是在民众的心目中，还是学术视野下，政府机构都是以公共利益的代表出现在政治博弈中的，其政策取向应当是全社会和整个国家的利益考虑。然而，事实并非如此，公共选择理论认为政府在社会活动和市场交易过程中同样扮演着“经济人”的角色，按道理来说，只要这种政府“经济人”角色的冲动与公众利益的效用函数相一致，政府利己主义的行为并非不可。但问题的关键是，随着政府自身利益主体意识的激增，在自身特殊利益的驱动下，把行政权力当成了获取自身特殊利益的工具，导致了政府自身利益的错位，不断使政府职能越位，最终损害了公共利益。这也是政府违法行政的根本性原因，考虑乡镇政府利益错位问题主要因素有：①吃饭财政。由于乡镇政府没有足够的合法生存来源，为了保证自身的生存，必然得去违法行政获取生存资源。乡镇财政危机的制度根源是“财政包干”体制，在“财政包干”和分税制下，中央、省、市、县均利用权力，制定优先保证自己的财政分配比例，乡镇财政自下而上的流向了城市和上级政府，自1995年财税制度改革实行“财政包干”、分税制以后，无论中央财政还是省市县的财政，均呈快速增长的趋势，但是乡镇财政却被抽空了，据测算全国5万个乡镇政府需要3700亿才能维持合法生存，而种合法收入（包括上级转移支付）约1660元亿，收支相差1840亿，另据中国新闻网透露，全国乡镇政府财政负债保守估计在2000亿至2200亿左右，平均每个乡镇达400万元。②政绩工程。在现实中，谁的政绩工程搞得好，谁就有可能成为典型，谁的升迁机会就大，且乡镇典型了，县市也就典型了，这是一荣俱荣的，这似乎成了一种默契，你逼农我检查，你造势我讲话，形成了一种“潜规则”。由于不遵守这种“潜规则”乡镇领导不仅升迁无望，而且会遭遇各种各样的政治风险，乡镇政府特别是乡镇领导阶层形成了与公共利益、农民利益相冲突的政治利益。
2、权力格局的因素。①“国家权力部门化”的影响。随着乡镇机构设置、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后，乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战，乡镇逐步演化成一个权力“空壳”化、责任无限化的政府，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。在20世纪80年代，乡镇的各项管理职能都非常集中，乡镇属于强权状态。随着部门立法的兴起，为了强化某一项职能，一些部门，特别是具有收费和处罚职能的部门，纷纷从乡镇独立出去。随着一些权力在实际运作中的弱化，一些原先属于县市管理的义务性权力又纷纷下放给乡镇，实际上就是甩“包袱”给乡镇。时至今日，乡镇法定的职能仅有计划生育、民政救济、武装动员等几项，其余的国地税收、工商管理、土地管理、社会治安、农田水利、林业管理，其资金、人员、项目和相关权限实际上上收到县市主管局，乡镇只留存计划生育、民政救济等义务性职能。一些已经垂直的部门为了更好地行使在农村的权力，将一部分权力“租让”给乡镇政府，与乡镇政府分摊收益，比如地税部门的小税种征收；一些部门将一些难以行使的权力强行推让给与之有利害关系的乡镇政府，将该项工作与乡镇政府的收入状况、评先评优挂钩，如财政的农税征收（财政局是农税征收法定主体）、计划生育（计划生育局是计划生育执法主体）。一部分本应由市场运作的业务，在一些利益部门的指使下变成一种行政命令，通过乡镇得以实施，如强行征订党报党刊、强行推广某种农作物种子等。②“三农”问题日益凸现的考验。“三农”问题归纳起来就是中国农村人口众多与土地环境资源、教育资源、就业岗位、社会保障资源的相对匮乏的矛盾。在乡镇政府的“作风粗暴”式的工作下，高效率的在短短20年间使中国至少少出生了4亿人口，乡镇干部以牺牲自己名誉的方式完成了中国建国以来最难、功劳也最大的一项工作，为中国改革开放赢得了难得的环境。现在，“三农”问题还非常复杂，税费改革对缓和干群矛盾、促进农村稳定起到了一定的效果，但各种问题还没有得到有效解决，性别比问题、老龄化问题、农村医疗体系问题，税费改革后农村基础设施等公益事业建设问题都在不断出现，乡镇现行行政权力格局将难以胜任今后的工作。
3、法律依据的困惑。①法律法规数量庞杂，笔者在CGRS全文数据库上（1949-2002）搜索涉“农”法律法规多达14664篇，涉及“乡镇”的就有4006篇。各个省及以下政府对口部门依据部门规章制定相应的规范性文件，更是难以统计。②法律的现实适用性差，1992年实行市场经济后在CGRS上可搜索到的法律只有553篇，97%的法律法规是在计划经济体制下制定的，许多法律虽然未被废止，但实践上已经不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不强，有的法律刚刚颁布，就面临修改。比如，计划生育法是建立在城乡二元制结构下的法律，2002年颁布后，各省在2002、2003年相继颁布地方条例，但是，随着2004年全国性的户口制度改革，城乡生育差别将面临再次重大修改。③立法上的空白或不完善，一方面法律法规数量上庞杂，但在另一方面又在某些方面缺乏相应的法律规定，比如农村集体经济一直存在产权不清晰的问题，乡镇政府在如何处置行政村与村民小组的土地权属（包括处分权）争议上往往难以适从，在一些热点问题上，法律规定又过于纲要，缺乏操作性，比如征地款分配的问题，只在《土地管理法》及相应的实施条例和省实施办法中有原则的规定，农村问题的复杂性只能凭经验进行法律上的指导和把关，导致了各省、各县、各乡的不同做法，加剧农村的社会矛盾，笔者所在乡镇2003年因征地款分配问题发生信访87起，占全乡信访总量的90%以上。④政策依据多于法律依据，乡镇实际工作一般都使用上级党委政府制定的政策，依政策行政，当出现政策与法律冲突时，乡镇一般会抛开法律，按照政策来执行政务，乡镇如果要执意依据法律行事，将会受到方方面面的制约，惹上非常多的麻烦。
4、行政方式的不当。搞“运动”的行政方式导致乡镇行政的高成本，低效益，“运动”式乡镇工作程序一般是先由上级层层开会下达行政指令，由乡镇负责人亲自挂帅，层层建立工作领导小组，层层签订责任状，再召开动员大会，组织学习上级指示精神，然后按照上级规定的时间分步实施，为了保证工作的顺利开展，上级一般会建立临时检查组到乡镇检查工作。由于许多工作本来没有经过可行性论证，工作要求难以达到，乡镇只好采取省略步骤或集中办“点”的方式应付上级检查，检查过关就等于交差完事。这种“运动”式行政方式常见于达标升级活动，建立“政绩工程”活动，具有非常“高”的效率，对政绩评价有很强的蒙蔽性，能浪费大量有限的行政经费，造成地方不可估量的损失。如在“普九”、农业基地开发等方面，已经出现了很多的教训。当前，一些地方的“招商引资”正在以这种方式出现，令人担忧。
三、乡镇依法行政的对策思考
1、建立农村公共财政是乡镇依法行政的根本保障。
农村税费改革坚持实行“多予、少取、放活”的方针，通过减免涉农税收、实行农业税附加、治理乡镇政府乱收费行为、增加中央和省转移支付、乡管村财等方式， “减轻”农民负担的成效显著。但是，从“规范”的角度看，现行农村税费改革“有破有立”，“破”的成分多，“立”的成分少，影响农民负担的一些深层次问题并没有得到解决，比如公共支出责任（事权划分）基本关系没有理清，公共收入权限（财权）的主要问题并未澄清，公共预算平衡的问题没有解决。由于没有在根本上解决乡镇政府合法生存的问题，消除错位的乡镇政府自身利益，必然乡镇政政府的违法行政，导致农民负担的反弹。 因此建立农村公共财政是乡镇政府依法行政的财政保障，“一级政府，一级财政”，政府的生存和作用的发挥需要财政的支持，“既要马儿跑，又要马儿不吃草”是在逼迫乡镇违法行政。
笔者认为应当树立“国家（中央政府）义务论”的观念，中国１３亿人口农村人口占近１０亿，目前农村穷、农民苦、农业脆弱实质是几十年来“以农养政”、“以农辅工”政策导致的，而乡镇财政问题的根本原因在于国家的宏观体制从下到上的“吸管政策”，因此必须“反哺农业”“反哺乡镇”，国家应考虑地方经济的发展水平，在核定乡镇政府收入和支出、确定其收支差额的基础上，加快完善财政转移支付制度，努力实现乡镇政府的收支预算平衡。具体是：①乡镇公务员的工资必须由中央财政拨款，因为以农养政是很不公平的分配制度，没有农村的真正稳定，也不可能有城市的真正繁荣。同时，既然作为国家公务员，国家也应该包干；如果国家只给权力而不保障其合法利益，行使国家权力时就必然以权谋利，从而玷污了国家权力的无偿性和公正性。②农村义务教育由中央财政负责，九年义务教育是国家的义务教育，事关整个民族的未来，国家应该履行义务，况且农村的教育，实际上是在为城市和整个社会在培养人才资源。③支付化解乡镇债务的成本，凡是乡镇因投入义务教育等这样的公共产品而欠下的债务，中央和省府要接管过来，可以对拖欠的税费清理以减轻化解乡镇债务的支出。
2、乡镇政权改革是乡镇依法行政的政治保障。
当前的乡镇政权设置体系存在两大问题：一是乡镇政权职责不相对称，在扭曲的权力格局下，乡镇政府成了各种权力的主动和被动行使者，“上面千条线，下面一根针”，使乡镇政府变成了有限权力、无限责任的现状，“签不完的责任状、数不清的一票否决”，九十年代末在全中国乡镇流行的最“经典”的县市领导语录是：“采取什么措施我不管，政策不能违背，但任务必须完成，否则追究领导责任”。二是乡镇基层政权机构超编严重、冗员过多，使得建立公共财政面临巨大财政压力，也不利于减轻农民负担和建设依法行政的基层政权。
因此当前改革乡镇政权有两大紧迫地任务，一是建立权责对称的乡镇政权体系，当前理论界有两种意见，或者认为加强乡镇政权权力，或者认为弱化乡镇政权职责，笔者认为农村的发展方向应当是以村民自治基础的乡镇政权自治，还权于民，在当前则应当与国家权力的上收（乡镇政权的弱化）相配套，逐步减轻乡镇政权的职责；二是精简机构、分流人员，2004年6月初，黑龙江省为应对免征农业税引发的财政危机，启动了乡镇机构改革试点，大规模精简乡镇机构和干部，五个试点县市在改革基本完成时共精简乡镇干部1524人，占干部总数的24.4%，可以预见随着农村税费改革的深化和农村公共财政的建立，绝大多数省份的乡镇将被“逼上梁山”，笔者还认为，黑龙江省的乡镇政府由于“农赋之变”而求生图存的改革缺乏理性，乡镇机构的改革应当从理顺体制出发，着眼点应当放在整个公务员的队伍，而不能就乡镇范围谈改革。此外还须完善政绩评定机制，改革原有的政绩考评机制和用人选拔机制，必须树立政府信誉是最高的政绩，从根本上杜绝“政绩工程”、“形象工程”和“造假工程”；探索乡镇政府内部权力行使和制约的新机制，重新构建党委、人大、政府之间的权力制约与平衡关系。
3、建立系统的农村法律体系是乡镇依法行政的法律保障。
目前乡镇政府行使行政权力履行公共管理职能，普遍面临“无法可依”、“有法难依”等现象，当前乡镇政府实质上是“人治胜于法治”的思想去管理农村。一方面涉农法律法规数量的庞杂但相互之间存在冲突，另一方面在一些日益突出的农村热点问题上又缺乏相应的法律进行调节，已有法律法规又缺乏操作性和实施性，行政监督落后于行政执法。
因而，需要对当前农村的所有法律法规进清理和编纂，废除一些“违宪”或与上位法相抵触的“部门和地方利益法”，取消过时的法律，协调有冲突的法律，填补有空白的法律，形成一整套有机协调、科学规范的农村法律体系。通过立法的方式合理划分县乡行政权力，使各级各部门各司其职、各就其位，不越权办事，不推卸责任。在制定《行政许可法》之后，要出台政府行政行为法，规范政府的办事程序，提高政府工作效率，从程序上保证政府行为的公平与正义。此外，还要转变与完善农村行政的运转方式及其制约机制，以法律的手段推进乡镇政府规范管理农村。
乡镇行政权利篇(3):浅谈经济发达镇行政管理体制改革权力下放工作应注意的几个方面
浅谈经济发达镇行政管理体制改革权力下放工作
应注意的几个方面
2012-10-25
近年来，伴随着城市化的快速推进，一些经济发达镇经济快速发展，人口急剧增长，在社会管理和公共服务方面面临许多新情况、新问题，受传统体制机制擎肘越来越突出，影响和制约了经济发达镇的进一步发展。当前经济发达镇行政管理面临的困境概括为三个方面：一是权力与责任不对等，缺乏必要的经济社会管理权限；二是财力与事权不匹配，镇级可用财力不足，难以满足提高公共服务水平的需要；三是“车大马小”，乡镇机构设置和人员编制配备不能适应管理服务需求。由此，对经济发达镇实施扩权改革的呼声日高。
针对经济发达镇发展中遇到的新问题，从2007年起浙江苍南等地经济发达镇率先进行了经济发达镇改革试点，取得了一定的成效。2010年4月，中央编办会同中央农办、发展改革委、公安部、民政部、财政部印发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发〔2010〕50号），在全国13个省份选择25个经济发达镇进行改革试点。在这之后，许多省纷纷效仿，分别印发通知，明确经济发达镇改革试点，至此，一场声势浩大的经济发达镇改革试点在全国展开。
经济发达镇行政管理体制改革目的是“强镇”，手段是“扩权”，笔者认为试点镇改革权力下放工作应重点把握好五个环节。
一、依法下放权力
我国是社会主义民主法制国家，有关经济发达镇改革扩权问题，党中央国务院曾多次明确指示。2008年10月，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出;“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的城镇相应行政管理权限”。2008年12月《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》重申“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限”。2010年，中央编办、中央农办、国务院发展改革委、公安部、民政部、财政部《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发〔2010〕50号）和江苏省委办公厅、省政府办公厅《关于印发〈江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见〉的通知》（苏办发〔2010〕24号）也都强调了“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”的要求。综上所述，经济发达镇行政管理体制改革权力下放工作必须在法律的框架内进行。江苏省政府法制办公室副主任马太健对经济发达镇行政管理体制改革权力下放工作的建议是：“对于法律、法规、规章明确规定县级政府及其部门行使的管理权限，通过直接下放方式，由试点镇政府在镇区范围内履行县级政府及部门下放的管理权限；对于非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的管理权限，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第7项的规定，由县级政府采用交办的方式直接交由镇政府行使”。笔者认为，马太健副主任的建议从法律角度对经济发达镇改革权力下放工作的操作给予了指导，值得借鉴和参考。
二、依法行使权力
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法行使权力则是落实依法治国基本方略的基本保障。所谓依法行使权力是指一切行使权力的活动都必须符合法律，这是依法行政的一个最基本的要求。因此，经济发达镇改革在权力下放后，镇人民政府应当严格依照法律、法规和规章规定的程序行使相关权力，包括行使下放的行政执法权，规范执法行为，同时依法接受相关部门的指导和监督。
三、权力实施的主体必须是镇人民政府
《中华人民共和国民法通则》明确“法人包括企业法人，机关、事业单位和社会团体法人”，《 民法通则》第五十条明确“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格”；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条明确：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；办理上级人民政府交办的其他事项。”乡镇人民政府作为我国五级行政管理体制的最基层一级政府，按《民法通则》和《地方组织法》的规定，是综合管理乡镇行政区域的法人机关，因此，县级政府和县级政府部门下放给改革试点镇的行政管理权限，应由改革试点镇人民政府行使，并承担相应的法律责任。行政管理体制改革试点镇内设的综合执法局等职能机构只能代表镇政府行使相关职能，而不宜当作执法主体来看待。
四、能放即放，分步推进
江苏省委办公厅省政府办公厅《关于印发〈江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见〉的通知》（苏办发〔2010〕24号）指出：“按照权责一致、能放即放的原则，赋予试点镇经济社会管理权限，增强经济发达镇的内生动力”。所谓“能放即放”，笔者的理解为，行政管理体制改革试点镇所在地的县级人民政府及其相关职能部门，要站在全局发展的高度，充分认识经济发达镇改革试点的重要意义，要以符合试点镇经济社会发展急需和有利于推动改革试点工作为出发点，优先并最大可能的重点下放产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监督、社会管理、民生事业等方面的管理权限，而不是试点镇“想要的权力”要不到,“不想要的权力”动员要。在权力下放的同时，县级人民政府及相关职能部门要考虑试点镇的承接能力，涉及如总体规划，专业技术设备检验检测等权力，暂时不宜下放。总之，凡权力下放条件已经成熟的事项，要迅速下放，短期内下放条件暂不具备的，要创造条件，争取早日下放。在权力下放过程中，县级人民政府还应组织专门力量，对下放的权力进行梳理，分析论证，制定并公布放权目录。权力下放后，县级政府相关职能部门要主动上门帮助指导，培训人员，要及时将有关下放的权力的法律法规、政策文件、办事程序等编印成册，发给试点镇。试点镇因行使有关权力需要上岗证、资格证、检查证的，县职能部门要负责申领，确保持证上岗。
五、权责一致，强化监督
试点镇被赋予更多的经济社会管理权后，镇政府是否能承接和实际运用，将直接影响改革成效。如何避免下放的权力在执行中悬空和偏差，确保权力放得下、管得住、用得好，这是对镇政府执法能力的考验。权责是对等的，权力的扩大也意味着需要承担更多的责任，因此，从这一意义来讲，经济发达镇改革试点，也对经济发达镇在发展速度、发展质量、民生服务、执法效能等方面提出了更高的要求，改革试点镇政府必须承担起做大做强镇域经济进而推动县域经济发展的重大责任，要加大培训力度，提高执法人员和公务人员的素质，规范行政执法行为，确保严格执法、公正执法、文明执法。县级政府及其相关职能部门要加强对试点镇权力运行的监管，建立健全相关考核和约束机制，确保用权不缺位、不越位、不错位、不滥用。
（江都区编办 薛少祥 谢步勇 熊俊奎）
