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ppp项目咨询机构一:咨询机构在PPP项目的作用
江苏益诚建设工程咨询有限公司 江苏省南京市 210003 摘要：PPP项目是由政府与社会资本方共同合作投资运营管理的项目，所以咨询公司主要服务对象是政府机构、社会资本方以及SPV公司（即政府与社会资本方共同成立负责PPP项目运营公司）。政府和社会资本合作模式是基础设施和公共服务机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。 关键词：政策；《工作导则》；PPP模式；咨询机构 一、PPP模式的发展 为了弥补BOT模式的不足，近年来,出现了一种新的融资模式——PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。 PPP项目运作机制 日前，国家发展改革委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（以下简称《通知》），明确要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）推进工作。 一直以来，对于PPP推行的范围都没有统一清晰的界定，社会各界认知也不尽一致。但通过梳理有关文件，大多将PPP实施领域分为两大类，即基础设施和公共服务。2014年，是PPP政策密集出台的一年，也是PPP发展的爆发年。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），通知强调指出“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。”并认为“政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”2014年12月，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），专门提到“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。”2015年4月，经国务院常务会议审议通过后，国家发展改革委联合财政部等部门第25号令发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》也指出“鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,提高公共服务质量和效率。”2015年5月，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发［2015］42号）中明确提出“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。”2016年，《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发［2016］18号）中也明确“加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革，完善市场决定价格机制。”及近期出台的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资［2016］2231号）剑指PPP操作实践中困扰已久的争议焦点和难点问题，明确和规范了传统基础设施领域PPP项目操作流程，对下一步做好传统基础设施领域PPP工作，加快项目顺利落地大有裨益。 导则明确必须先履行审批、核准、备案手续,后对PPP项目实施方案进行决策,解决了“鸡”和“蛋”的逻辑关系。通过履行审核备手续相当于为PPP项目获取一个合法身份，这是开展PPP项目实施方案决策的规定前提。 因此，审批、核准后再对PPP项目实施方案进行决策，将使得PPP项目的边界条件更加准确清晰。对一般性基础设施政府投资项目与重大基础设施政府投资项目的PPP操作流程作了区别对待。对解决项目法人变更问题提供了重要依据，有助于PPP项目的顺利推进。对采用直接投资和资本金注入方式使用政府投资资金的PPP项目，实行审批制。对于企业作为项目法人、不采用直接投资和资本金注入方式使用政府投资资金的PPP项目，按企业投资项目进行管理，区分不同情况实行核准制或备案制，在《政府核准的投资项目目录》内的PPP项目实行核准制，而目录范围外的PPP项目按备案制管理。拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。传统基础设施领域PPP项目事关社会公共利益和公众安全，在PPP项目操作中注重发挥行业主管部门的作用很有现实必要性，能充分利用各部门在行业发展战略制定、行业管理、市场监管、绩效考核等方面的优势和经验，进而在PPP工作中形成合力，加强政策协同，有利于共同推动提升传统基础设施的供给质量和效率，实现公共利益最大化。政府参与PPP项目公司股权出资有助于，吸引更多社会资本参与；有利于加强PPP项目运营服务监管，提高透明度；有利于减轻政府中长期刚性支出压力；有利于降低项目融资成本。对实施方案进行联审，既可以充分发挥相关部门的职能作用，有利于完善实施方案，也可以优化操作流程，提高工作效率，更好推动PPP项目落地。与投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）相衔接建立PPP项目库，将有助于发挥项目库的项目储备、项目调度、综合分析等功能。 二、咨询机构在PPP模式中的角色定位 PPP模式在运作过程中涉及的部门（内部和外部）相对较多；知识领域相对广泛，产业、政策、投融资等都有所涉及；项目的整个过程复杂漫长，在国内缺少成功的经验可以借鉴。这就要求各个部门、发起单位和参与主体要对PPP有深入的认识和了解。 在PPP项目咨询中，咨询机构针对政府机构，提供以下服务内容：项目可行性研究报告、物有所值评价报告、财政承受能力论证、和编制PPP项目实施方案。实施方案编制过程中，应当考虑如何设定合理合法的利益与风险边界条件，从专业角度审查项目公司建议的可行性，设计的充分性以及项目可持续性，从而确保投入资本能够在承担合理风险的基础上获得最大回报。“要重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制”。针对社会资本方:项目识别筛选；项目投资可行性评估；财务咨询、合同管理；法律咨询、风险评估。“鼓励社会资本方成立联合体投标。鼓励设立混合所有制项目公司”。针对SPV公司，即项目已成立，进入运营阶段：融资管理、基金服务；财务咨询、法律咨询；投资计划分析、经营计划分析。PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。SPV公司应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。 PPP模式的运作通常采用项目特许经营的模式，进行结构融资，这需要比较专业的法律、金融和财务等方面的知识。采用PPP模式，需要长时间评估，进行专业的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐，这是一项系统的工作，因此在项目的全寿命期内都需要咨询机构介入，指导项目运作。作为政府和社会资本沟通的桥梁，咨询机构在PPP实施过程中也扮演着不可或缺的角色，合同谈判更是体现专业机构前期合同文本起草和后期协调能力的重要环节。在社会资本跨地域投资项目中，更起到积极的推进作用。 三、咨询机构加强自身建设，赶上时代步伐 充分发挥智力密集型的行业优势，利用“互联网+”思维和技术，推进PPP模式、企业投资行为、市场交易、融资方式,产业组织价值重构、协同方式演进、融合发展,机制创新和风险防范等方面的变革，构建健全的PPP项目监督体系，探索、创新PPP项目事中事后监管方式，提升对PPP项目建设的事中事后监管能力. 通过“互联网+”技术建立PPP项目库，搭建信息资源平台，为工程咨询机构更加准确、高效的发挥作用提供信息保障；注重复合型、实用专业人才的培养，加强系统理论研究与职业操守教育和法律培训，并融合各方面专家，构建一批专家队伍，以促进工程咨询队伍整体素质的不断提高，适应国内和国际市场竞争的需求。 目前我们必须调整自身的知识结构，努力补上融资策划、法律、财务知识结构和人员欠缺等短板，提高参与PPP模式的商务运作和风险承受能力，在PPP链条上找到适合自己开展业务的领域。建立有效的社会资本选择机制，完善财务模型，为项目公司和金融机构提供长期的市场分析和预测。抓住机遇，不断开拓创新，努力使用政府改革需求，不断为推动我国经济结构战略性调整，促进经济持续健康发展做出新的更大贡献。参考文献：《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资［2016］2231号）
ppp项目咨询机构二:PPP项目需要什么样的咨询服务
PPP项目需要什么样的咨询服务
政府方应根据PPP项目的不同类型，选择与项目建设管理与运营管理主要专业相匹配、具有三项及以上企业资质及专业执业人员的咨询服务机构，由其提供PPP项目筹划、策划、监督和鉴证等服务
当前，各地政府为快速推广PPP项目，大多以公开招标方式，分级选择了数量不等的咨询服务定点机构。然而，由于对咨询服务在PPP项目中的作用以及政府方的需求定位不准确，一些只要是与咨询服务“沾亲带故”的机构就能进入PPP咨询服务市场，对PPP项目的顺利推进有多大助益不得而知。
存在的问题
针对PPP咨询服务市场存在的问题，笔者归纳分析如下：
一是咨询服务机构的单位（企业）资质要求不明确。从某地提供的PPP咨询服务定点机构入围名单分析，有以下单位（企业）资质类型：工程咨询、工程招标代理企业；建筑服务咨询企业，如工程造价、工程监理、工程勘察设计、工程顾问等；资产评估、土地评估企业；投资管理、投资咨询企业；招标采购代理服务企业；策划咨询、管理咨询、信息咨询企业；建筑服务和设备供应企业，如建设开发企业、设备供应企业；法律服务企业等。共涉及十余个行业、十余个专业、十余个服务市场供应领域，其兼容性之大、参与面之广，在我国目前的服务需求市场前所未有。毫不夸张地说，PPP项目咨询服务仿佛一个大型综合性服务超市，谁也能进去，谁也能买到自己需要的商品。
二是咨询服务机构的单位（企业）资质标准及咨询服务人员要求门槛低。如，某县咨询策划服务项目的采购条件设置为：“提供合法有效的营业执照、税务登记证、组织机构代码证；法定代表人授权书及被授权人身份证、授权代表本单位的证明；提供招标代理机构出具的磋商保证金交纳凭证（原件）；磋商单位应具备良好的商业信誉，提供参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明（原件）；提供近两年（2015年1月1日至今）具有国内基础设施PPP咨询服务业绩或国内工程咨询服务业绩（以合同原件为准）。”除了提供PPP咨询服务业绩或国内工程咨询服务业绩外，其他条件是工程咨询单位甲、乙、丙级企业均能满足的条件。这种“一呼百应”的招标采购，是选择咨询服务商，还是出于其他目的？无从得知。
三是咨询服务机构的服务需求层次低。如，在某地PPP项目咨询服务定点采购招标文件中，其服务内容分为咨询服务和物有所值评估服务两类。其中，咨询服务机构的具体工作内容为：在项目识别阶段，协助政府部门编制项目产出说明、项目初步实施方案；在项目准备阶段，会同项目实施机构编制PPP项目实施方案（重点是交易构架和商业模式）；在项目采购阶段，编制资格预审文件并完成资格预审采购；在项目执行阶段，协助项目实施机构编制项目执行绩效考核、项目移交、中期评估、项目风险准确等草案。除资格预审文件编制与采购、物有所值评估需要咨询服务机构独立完成外，其他服务内容都可以“打酱油”，只需协助与配合即可，且无专业的技术条件要求。
四是咨询服务收费依据混乱，付费金额低，付费节点及付费比例缺乏标准。如，某地参照国家计委《关于印发〈建设项目前期工作咨询收费暂行规定〉的通知》（计价格〔1999〕1283号）规定按估算投资额分档收费，并按行业调整系数和工程复杂程度调整系数进行调整，致使服务内容与收费项目脱节。其PPP项目咨询服务收费标准为：估算投资额1000万元以下的，PPP项目咨询费1.6万元至4万元，PPP项目物有所值评估费0.8万元至2万元；交通运输、市政工程、生态建设和环境保护行业调整系数为0.8；工程复杂程度调整系数为1。按此计算，一个1000万元以内的PPP项目，收费金额为2.4万元至4.8万元。而当地工程咨询和政府采购代理服务收费标准（假设投资估算编制与物有所值评估工作量和难易程度相当）为：投资估算编制500万元的，收费比例为1‰，投资估算编制500-1000万元的，收费比例为0.7‰，应收费金额差额累进合计0.85万；100万元以下的，政府采购代理服务费收费比例为1.5%，100-500万元的，收费比例为0.8%，500-1000万元的，收费比例为0.45%，应收费金额差额累进合计6.95万元。这比PPP项目收费高出不少，况且PPP咨询服务机构还要承担部分PPP项目筹划、策划，执行协助性的工作。
设想与建议
政府发起人在PPP项目中到底需不需要咨询服务？需要什么层次、什么专业的咨询服务？咨询服务机构在PPP项目中承担哪些职责？其服务内容有哪些？咨询服务质量如何评估？服务完成后如何合理收费？这些都是各地政府应当关注的问题。对此，笔者提出几点思考与建议。
第一，政府部门需要的是与PPP项目建设管理和运营管理主要专业相匹配的咨询服务。不同类型的PPP项目建设和运营管理，需要不同专业的技术咨询服务。从政府方是否需要资产移交作为投资回报来分析，PPP项目可分为两大类：一类是以资产移交作为政府方投资回报的项目，如城市道路、管网、绿化、保障性住房、公立医院、园区基础设施开发、市民公园、水利基础设施等；另一类是不以资产移交作为政府投资回报的项目，如城市燃气、电力、垃圾处理、污水处理、养老社区等。政府方应根据PPP项目的不同类型，选择与项目建设管理与运营管理主要专业相匹配的、具有三项及以上企业资质及专业执业人员的咨询服务机构，承担PPP项目咨询服务工作。
第二，PPP项目咨询服务机构应为项目提供筹划、策划、监督和鉴证等服务，并就建设管理和运营管理承担相应责任。PPP项目咨询服务机构不是“搬运工”，不是“跟屁虫”，也不是“应声虫”，而是PPP项目在识别、准备、采购、执行和移交过程中的第三方，对具体项目的筹划、策划、监督、鉴证承担直接责任及相应的经济责任。
第三，PPP项目咨询服务收费应与项目建设管理、运营管理绩效挂钩。收费与工作内容、工作量、质量责任对等，实现咨询服务按劳取酬，按工作质量取酬，按质量考核结果取酬，按社会效益与经济效益取酬，是调动PPP咨询服务机构积极性的重要手段。应把PPP项目咨询收费额纳入PPP项目投资总额中，根据项目及专业的不同类别、实施的难易程度，建立与其对应的浮动比例收费计算模型，收费额度与投资建设管理、运营管理绩效直接挂钩，促使咨询机构全面履行其职责与义务。
ppp项目咨询机构三:PPP项目咨询服务说明
四川XX工程管理咨询有限责任公司
PPP项目咨询服务说明
一、咨询服务内容
(一)PPP项目的政策依据及流程制度(指引)咨询
(二)PPP项目识别阶段
协助政府根据项目可行性研究报告(或项目建议书)编写《项目产出说明》;编制项目初步实施方案，并根据初步实施方案，按照财政部《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号)以及《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号)的要求，对项目进行物有所值评价及财政承受能力论证。
(三)PPP项目准备阶段
会同项目实施机构编制PPP项目实施方案，包括项目基本情况、风险分配基本框架、具体PPP模式的选择、交易结构、合同体系、监管架构和采购方式选择的设计等内容。重点是设计PPP模式运作的基本交易架构和商业模式。
(四)项目采购阶段
协助采购代理机构准备资格预审文件、资格预审公告;编制采购文件并全程协助采购代理机构完成项目采购，包括协助采购前答疑会、拟定谈判提纲等;根据现有法律法规的要求，编制适合PPP项目的项目合同及相关合同附件。
(五)项目执行阶段
协助项目实施机构编制项目执行的绩效考核、项目移交、中期评估、项目风险准备等草案。
二、工作方式
1、与项目实施机构成立工作小组，共同推进项目;
2、定期汇报项目进展情况，及时参与项目重要评审会;
三、PPP项目咨询成果文件
(一)项目产出说明
包括项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。
(二)项目初步实施方案：
第一部分 项目概括
(1)项目名称、类型(在建或建成)等;
(2)项目建设的必要性;
(3)总投资及资本构成、股权结构、融资结构及主要融资成本等;
(4)政府现有支持安排、社会资本介入情况(如有);
(5)纠纷情况(如有)等。
第二部分 可行性分析
第三部分 初步实施安排
包括但不限于政府和社会资本的权利义务、风险分担、PPP运作方式、投融资结构、政府配套安排、合同期限、收益回报方式、收费定价调整机制、政府可承受能力评估、合作伙伴选择方式、项目公司(SPV)设立情况等。
第四部分 财务测算
包括但不限于投资回报测算、现金流量分析、项目存续期间政府补贴情况等。
(三)项目物有所值评价报告：
第一部分评估的依据与准则
第二部分项目基础信息
第三部分项目定性分析
第四部分项目定量分析(根据实际情况)
第五部分评价结论
(四)项目财政承受能力论证报告：
第一部分 评估的依据与准则
第二部分 责任识别与支出测算
第三部分 财政能力评估
第四部分 财政能力论证结论
(五)项目实施方案：
第一章 项目概况
第二章 PPP项目运作方式
第三章 风险分配基本框架
第四章 设计项目交易结构
第五章 构建合同体系
第六章 建立监管架构
第七章 采购方式选择
第八章 时间节点安排
(六)社会资本采购资格预审公告：
第一部分 供应商资格条件
第二部分 资格预审公告
第三部分 资格预审申请文件及要求
第四部分 资格预审办法
(七)社会资本采购文件
第一部分 供应商须知
第二部分 须知前附表
第三部分 采购文件构成
第四部分 响应文件格式及要求
第五部分 采购程序及评审办法
第六部分 技术标准和要求
第七部分 合同条款及格式(PPP项目协议、合资协议、公司章程、特许经营协议、政府购买服务协议及相关附加合同等)
第八部分 图纸、已标价工程量清单(另册)
(八)项目执行相关草案
包括项目执行的绩效考核、项目移交、中期评估、项目风险准备等草案。
四、项目咨询服务报价
五、四川中量咨询项目推进流程(含行政审批流程及时间安排)
序号
工作步骤
工作时限
负责部门／单位
1
政府书面确认以PPP模式实施项目
2个工作日
业主单位
2
完成咨询机构采购
5个工作日
业主单位
3
汇总、收集项目基础资料
3个工作日
实施机构、咨询服务机构
4
研究项目基础资料
3个工作日
咨询服务机构
5
编制《初步PPP实施方案》
3个工作日
咨询服务机构
6
审议《初步PPP实施方案》
3个工作日
实施机构、分管领导
7
《初步PPP实施方案》的修改、定稿
1个工作日
咨询服务机构
8
编制《物有所值评价》准备文件、《财政承受能力论证》
5个工作日
咨询服务机构
9
《物有所值评价》 进行专家评分
2个工作日
财政局、实施机构
10
评审《物有所值评价》、 《财政承受能力论证》
3个工作日
财政局、实施机构
11
《物有所值评价》、《财政承受能力论证》的修改、定稿
1个工作日
咨询服务机构
12
编制《项目PPP实施方案》
5个工作日
咨询服务机构
13
评审《项目PPP实施方案》
2个工作日
县政府办公室、财政局、实施机构
14
《项目PPP实施方案》的修改、定稿
1个工作日
咨询服务机构
15
县政府常务会审批《项目PPP实施方案》及两评价
5个工作日
县政府办公室、财政局、实施机构
16
报省财政厅入库
报送资料后，省财政厅不定期公布项目库名单
财政局、实施机构
17
进入项目采购阶段
与入库工作可以同步进行
实施机构、财政局、法制办
具体采购工作计划以项目实施机构与采购代理机构安排为准。
（来源：网络）
