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加强农田水利建设硬支撑的思考
来源：湖北省农村水利网
湖北省水利厅
程国银
编辑：管理员
归档时间：2014-5-7
今年（2014年）全国两会期间，省委书记李鸿忠在接受记者专访时指出，湖北建设农业强省，实现“农业强、农村美、农民富”的目标，要从六个方面提供硬支撑，并把加强农田水利建设硬支撑摆在六大支撑之首。既体现了省委、省政府对农田水利建设的高度重视和大力支持，又体现了农田水利建设在确保湖北粮食生产安全，保障民生，实现强农富省目标的极端重要性，同时，也给广大农田水利工作者提出了更新、更高的要求。我们深感任务艰巨、责任重大、使命光荣。如何加快推进农田水利建设硬支撑，笔者从多年从事农田水利工作实践的视角来看，有以下三点思考。
一、我省农田水利建设的主要成就及特点
农田水利是保障人民生命财产安全、保持农业持续稳定增长最基础的设施之一。建国以来，在党中央、国务院和省委、省政府的正确领导下，全省人民针对湖北的地理、气候特点，因地制宜大兴农田水利建设，累计兴修大中小型水利工程200余万处，干堤长度、大型水库座数和大型排灌泵站装机容量均居全国首位。初步形成了防洪、排涝、灌溉三大工程体系。一是江河防洪体系。以三峡水库、丹江口水库和5800多座大中小型水库的拦洪削峰为基础，以7000余公里的江河干堤和重要支堤为屏障，配合荆江、汉江等分蓄洪工程的运用，形成了能够防御较大洪水的防洪体系。二是排水除涝体系。江汉平原形成了以2052处自流排水涵闸，4200余处、装机130万多千瓦的电力排水泵站为骨干，与内湖调蓄、河网排水系统相结合的平原湖区排涝体系，自排和提排流量达5万立方米每秒。全省2000余万亩易涝面积中，已有近1500万亩得到初步治理，其中排涝标准达到5～10年一遇的有812万亩，10年以上一遇的有600余万亩。三是灌溉供水体系。以285座大中型水库为骨干，5555座小型水库和100多万处塘堰为基础，配合沿江912座引水闸和装机100多万千瓦的电力提灌站，形成了大中型为骨干、小型为补充，大中小型相结合，以蓄为主、蓄引提相结合的灌溉供水体系。在遇到较大干旱的情况下，依靠现有水利设施，共可控制蓄、引、提水能力412亿立方米，加上临时抗旱措施，可以基本保证农业丰收和城镇工业生产与人民生活用水。
上述三大水利工程体系的有机结合，在全省范围内初步形成了洪水能挡、灌有保障、排有出路的农田水利服务农业持续稳定增长的总格局。据统计，通过大规模的农田水利建设，极大改善了农业生产条件，提高了农业综合生产能力，全省灌溉水利用系数由0.34提高到0.48，灌溉保证率由40%左右提高到约60% ，粮食与经济作物的比例由1:0.53调整为1:0.60以上。我省作为全国的粮食主产区之一，以占全国2.4%的耕地面积、3.6%的有效灌溉面积，生产了全国4.6%的粮食，为国家“粮食生产十连增、农民增收十连快”提供了有力保障。
随着经济发展和社会转型的不断加快，农田水利为适应新形势、新问题、新要求，凸显出很多新的特点，主要表现在以下四个方面。
一是取消“两工”倒逼政府扮演主导角色。农村税费改革取消“两工”以后，农村小型水利设施建设失去了赖以维系的支点。据不完全统计，全省用于水利建设投工投劳数量从2002年以前的每年10亿个左右呈直线下降趋势，近年来勉强维持在3亿个左右，导致急需的基础设施无法新建，已建的基础设施无力维修，一定程度上阻碍了农村经济社会的持续快速发展。这种形势下，政府面临“三农”发展和国家粮食安全的双重压力，义不容辞的担当起了农田水利建设的主导角色。针对农田水利工程多而广、小而散的特点，着力建立健全“政府主导、农民主体、部门配合、社会协同”的工作机制。在组织领导上，各级政府均成立了农田水利基本建设指挥部，每年制定工作计划，明确目标任务，定期考核、严格奖惩，确保了建设实效。省委、省政府还出台了《关于加快水利改革发展的决定》、《关于加快农村小型水利建设的意见》、《关于加快推进农村小型水利设施管护机制改革的意见》，为加强农田水利建设提供了政策支撑。在组织形式上，切实尊重农民的主体地位和首创精神，改依靠强制性、指令性为指导性、服务性，从强迫命令、包办代替向启发引导，让农民民主协商、自主决策转变，进一步增强了农民群众开展直接受益的农田水利建设的参与程度和投入热情。
二是供需缺口推动多元化投入机制的形成。随着国家经济社会持续发展，虽然政府财政收入不断提高，但面对农田水利基础设施点多面广、欠账较多的局面，仅靠政府力量依然避免不了财政投入的杯水车薪和资源配置的点面失衡。因此，我省逐步探索出了“五轮驱动”的多元化投入机制。1、财政资金推动。各级政府财政投入仍然是农田水利建设的主要力量。除中央、省不断加大投入力度外，各市、县也克服各种困难将农田水利建设作为重点领域予以支持。自2011年中央和省委出台1号文件后，每年全省农田水利基本建设投入保持在200亿元以上。2、“以奖代补”带动。省、市、县各级均出台了“以奖代补”意见或办法，省财政每年落实3.5亿元，市、县每年落实近2亿元，通过“先建后补、以奖代补”的方式，鼓励带动各方力量投入农田水利建设。3、群众投入主动。各地采取镇村号召、能人发动、集体组织等办法，在充分尊重农民意愿的基础上，规范“一事一议”程序，用足、用活、用好 “一事一议”政策。全省每年农民群众投工投劳稳定维持在3亿个工日左右。4、整合资金联动。各地按照“渠道不乱、用途不变、各投其资、各记其功”的原则，由县（市）政府牵头，把分散在农业、林业、扶贫、国土、发改、交通、农发办等部门的涉农项目资金进行整合，捆绑使用，连片治理，最大限度地发挥资金的使用效应，每年可整合各类资金60亿元以上。5、社会投入互动。各地积极拓宽水利建设投融资渠道，鼓励各类社会资金以合作制、股份制等多种形式参与农村小型水利建设。省委、省政府连续四年开展 “三万活动”，广泛动员了社会力量参与农田水利建设，形成了全社会共同推进水利发展的强大合力，仅在“万名干部进万村挖万塘”活动中，就募集企业和社会捐资18亿元。
三是效能衰减促使新型项目建管机制的完善。长期以来，我省农田水利建设投入不小，但普遍存在多龙治水、标准偏低、重数量不重质量的问题，导致施工技术含量不高、资金重复投入、工程效益得不到充分发挥。针对这一状况，我省一方面加大规划统筹力度，各县（市、区）均编制了县级农村水利综合规划，并通过了县级政府审查、人大审议，为统筹各类涉农部门的农田水利建设资金，科学开展建设，起到了较好的指导作用。另一方面完善制度建设，相继出台了一系列涉水法规、技术标准以及管理制度，着力推行项目“四制”管理，努力提升现代化管理水平。第三方面建立创先争优的激励机制和竞争立项的项目优选机制，省政府在全省大力开展农田水利基本建设“大江杯”创先争优活动，制定科学合理的活动方案和竞赛评比细则，建立完善公开竞争、公平竞赛的激励机制，充分调动各地大干农田水利建设的积极性。在小农水重点县等项目中，通过竞争立项，公开、公平、公正择优确定项目县，达到“多中选好、好中选优”的效果。同时，各地把完成农田水利基本建设目标任务和工程效益作为考核各级领导班子政绩和行政效能的重要内容，采取审计、稽察、督办、检查多种形式督促考核农建任务完成情况，确保工作不走过场，建设不流于形式。通过上述措施，我省农田水利建设基本实现了三个转变，即从偏重出工人数，搞人海战术向量力适度、注重实效转变；从注重完成土石方数量向注重解决实际问题，提高抗灾减灾能力转变；从片面追求完成工程数量、增加灌溉面积向注重内涵挖潜、提高水的利用率和工程质量转变。
四是赋权于民催生专群结合的管护机制改革。改革开放以后，随着农民民主意识、法治意识和市场意识的增强以及民间力量的生长发育，政府大包大揽的格局逐步被打破。特别是党的十八大以来，随着一系列深化改革政策举措的实施，将赋权于民、明权于法、还权于市场摆在了更加突出的地位，也促使我们不得不重新审视农田水利工程长效管护问题。对此，省委、省政府高度重视，在总结“万名干部进万村挖万塘”活动成功经验基础上，出台了《关于加快推进农村小型水利设施管护机制改革的意见》，引导各地积极探索分级管理、分类管理、专业管理、群众管理的模式和途径，大力推广自建自管、受益户共管、参与式管护、专业化管护、市场化管护等管护模式，力争实现工程管护“四个有”，即：每个工程有一份管护档案、一份管护协议、一个管护主体、一套管护机制。据初步统计，目前全省30%左右的原有工程和60%的新建工程开展了管护机制改革，涉及小型水利工程共约90余万处。全省约有80余万处工程落实了管护主体，明确了管理责任，约70万处工程明晰了产权，颁发产权证书47万个。
二、我省农田水利建设存在的问题
目前，农田水利建设存在的问题主要体现为“三难一弱”。
一是组织发动难。农田水利建设的主体是广大农民群众。然而，农村土地经营制度变革，土地分散经营与农田水利集体受益性矛盾突出，化解矛盾的对策缺位，导致农民缺乏积极性。农村劳动力就业环境和收入结构发生变化，农民对农田创收的依赖性降低，对农田水利建设与管理缺乏主动性。同时，由于社会宏观环境发生变化，基层政府组织动员能力逐步弱化，造成政府组织农民参与农田水利难度加大。特别是农村税费改革后，随着“两工”、农业税的取消，“一事一议”便成了组织群众开展农田水利建设的主要形式，而“一事一议”从理论上是可行的，但实施难度很大，常出现“事难议、议难决、决难行”的情况。并且“一事一议”以村为单位开展，对于跨村组、跨乡镇、跨区域、跨水系规模较大的农田水利建设工程，更难以组织实施。
二是建后管护难。重建轻管的现象仍在农村小型水利设施中普遍存在。不少小农水工程处于建、管、用脱节的境地，既没有有效的管理办法和制度，又加之其本身小、多、散等特点，导致管理主体缺失、责任不明、无序无效，形成了国家管不到、集体管不好、群众不愿管的不利局面。主要体现为“三个缺乏”。1、缺乏利益驱动。大部分小型农田水利工程公益属性强，且农业灌溉水费普遍远低于成本水价，经营小型农田水利工程设施基本无利可图，小型农田水利工程产权对农民和社会资本缺乏吸引力，管护改革市场化进程举步维艰。2、缺乏群众基础。我省农村青壮年大多出外打工，组织发动群众参与小型农田水利设施建设和管理十分困难。近几年，我省用水户协会发展很快，但很多协会不能规范运作，有效组织用水户，工程建后管护在农村范围内基本无人可托。3、缺乏工程保障。经过多年的农田水利建设，我省农村小型水利设施已具有一定规模，但普遍存在超期服役、超限运行，老化失修、老损严重等问题。工程设施良好是良性运行的基本条件，在工程尚未改造的地方，加强建后管护往往成为空谈。
三是整合效能难。目前农田水利建设参与的部门很多，包括发改、财政、水利、国土、农业、扶贫、林业、烟草等部门，所涉及的项目更是五花八门，如农业综合开发、农资综合补贴、新增粮食产能、优质粮食工程、一事一议奖补、土地平整、烟水配套、扶贫开发、中低产田改造等等。但由于资金渠道不同、管理部门不同，各部门的项目审批标准、建设标准、投入标准、验收标准都不一样，导致工程建设条块分割、投入分散，资金使用效率较低，资源浪费和重复建设较为严重。
四是基础设施脆弱。全省200余万处农田水利工程为改善农民生产生活条件，提高农业综合生产能力，确保粮食安全，促进“三农”发展发挥了巨大作用，但由于大部分建于上世纪五、六十年代和七十年代初期，受当时的经济和技术条件限制，工程建设标准低，施工质量差，配套不完善，加之工程运行时间长，管理经费不足，管护跟不上，工程老损严重，致使工程效益和灌排面积逐年衰减，抗御水旱灾害能力降低。据统计，目前全省小型农田水利工程完好率不足45%，灌溉工程配套率仅为55%，90%以上的小型泵站机电设备老化；全省塘堰等蓄水工程蓄水能力下降40%左右，小型灌排设施灌排效率衰减50%以上；全省40%的农田不能保收，60%的农田也只能抗御5年一遇的灾害，“靠天吃饭”的格局没有彻底改变。
三、加强农田水利建设硬支撑的对策思考
（一）明确目标、突出重点，筑牢农田水利设施基础保障
一是突出抓好骨干灌排工程配套挖潜，提升动能。以国家项目为支撑，以地方自筹为补充，加快推进全省32处大型灌区、180处重点中型灌区、25处大型灌排泵站的续建配套、更新改造任务，力争到2020年，基本完成建设任务，使农业灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，平原湖区超过70%的农田易涝面积达到十年一遇排涝标准。到2049年，全面建成以大中型骨干工程为支撑，中小型配套工程为补充，基层水利服务体系为保障的农田水利网络，基本完成传统农田水利向现代农田水利的转型升级，努力实现“配套完善、管理科学、灌排自如、节水高效、水清渠畅”的奋斗目标，确保全省农田有效灌溉面积达到75%以上，一般地区农田灌溉保证率达到80%以上，粮食主产区达到85%以上。
二是突出抓好易旱地区中小型水源工程建设，提高抗旱标准。针对近几年抗旱中暴露出的水源保障乏力、雨洪资源利用率低、工程性缺水等突出问题，加紧开展抗旱应急水源工程建设，在易旱区兴建一批骨干应急水源工程，着力解决点多面广、居住分散地的小微型水源工程，抓紧小塘堰、小水池、小水窖等蓄水工程清淤扩容、整修配套，增加蓄水能力；修复改造老化失修的机井、泵站和其他灌排设施，恢复抗旱能力；积极推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等节水灌溉技术，提高节水能力。
三是突出抓好平原和山丘区中低产田改造，提高农业综合生产能力。以旱涝保收高标准农田示范县为平台，积极整合相关涉农涉水资金，对平原和山丘区的中低产田大力开展“山、水、田、林、路”配套改造，使基本农田达到“土地平整条块化、道路相通硬质化、沟渠相连衬砌化、桥涵配套通达化，农田作业机械化、农田防护林网化，农业措施现代化”的效果。
四是突出抓好田间“最后一公里”和家门口工程建设，提高抗御自然灾害能力。继续开展小型农田水利重点县建设，扩大建设规模、加大投资强度、提高工程标准，集中力量解决“卡脖子”工程和“最后一公里”工程等突出问题。充分发挥农民专业合作社、家庭农场、用水协会等新型主体在农田水利建设中的作用，提高农民投入等非政府投入水平，完善“小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠”等“五小水利”工程设施配套，实现田间渠道畅通无损、渠系建筑物启闭灵活、排灌泵站运转正常、水源工程能蓄能排的目标。
五是突出抓好基层水利服务体系建设，提高社会化服务水平。结合土地出让收益计提和省级管护资金等投资渠道，进一步加大政策支持力度和服务体系能力建设力度，着力建立健全以基层水管站为主导、农民用水合作组织为基础、抗旱服务队等专业队伍为支撑的基层水利服务体系，确保农田水利工程管护主体明确，农业灌溉水费机制健全，水价杠杆作用得到充分发挥，使50%以上专管人员具备大专以上学历，80%以上的农户能够主动参与农田水利工程建设管护。
（二）科学规划，建立整合效能的统筹发展机制
针对农业现代化、农村土地流转加快推进，农业种植结构进一步调整，水利投资强度进一步加大等新形势，一要抓紧修编县级农村水利规划。以流域或水系为单元，对区域内山、水、田、林、路、水环境、水生态及农村村庄建设进行综合规划，使规划更具前瞻性、科学性、可操作性，并与县域经济发展、新农村建设和城乡一体化建设相适应。县级农田水利综合规划修订完善后，必须经县级人民政府审查或县人大审议通过，确立其合法地位。二要切实强化规划的整合作用。以县级农村水利综合规划为支撑，采取“政府主导统筹、项目区域统筹、部门责任统筹、建设内容统筹”的模式，建立县（市、区）政府牵头、部门联动的组织机构和工作机制，在规划上统一布局，在建设内容上各自侧重，按照“渠道不乱、用途不变、区域集中、各投其资、促进发展、各记其功”的原则，统筹安排涉农涉水资金，做好项目拼图，形成建设合力。三要建立完善规划执行的监督考评机制。充分发挥人大、政协、各民主党派及各部门在规划执行中的指导、监督、检查作用，督促各地在开展工程建设时严格按照规划实施，真正将规划落到实处。
（三）增加投入，建立稳定增长的多元化投入机制
坚持政府主导、社会共建的导向，强化政府和公共财政的统领责任和主导作用，发挥市场机制和经济杠杆的资源配置优势和调节功效。同时，充分调动社会各方积极性，切实发挥财政资金“四两拨千斤”的引领作用，鼓励和引导社会企业和民间资本等投资水利；放手发动群众，鼓励自建自管；大胆探索发行债券、组织上市等投融资方式，建立多元化投入机制。一要建立稳定的公共财政投入增长机制，确保预算内支持水利的支出增长幅度高于经常性财政收入增长幅度；在积极争取中央对我省农田水利设施建设支持的同时，各级政府要逐年增加农田水利财政资金补助规模和标准，并加大对粮食主产县和财力相对薄弱的贫困县的投入。二要积极鼓励和引导社会资本对农田水利建设的投入。按照最近国务院召开常务会议作出的决定，要制定优惠政策，通过财税制度的倾向性改革，完善转移支付制度、配套投入机制、贴息方式、以奖代补办法，引导企业、个人、民间组织、各类社会资金投入农田水利工程建设。三要认真贯彻落实《湖北省水利工程水价管理暂行办法》（省政府第259号令），全面开征并确保水费足额到位，落实水利工程正常运行和水管单位费用。四要全面梳理各类可用于农田水利设施建设的投资，加强项目和资金整合，以县级为主，以规划为先导，突出重点项目和区域，在不改变资金用途的前提下，统筹项目申报和资金使用，集中力量办事，提升财政投入的整体功能和规模效益。
（四）加强立法，建立依法治水的法律保障机制
现阶段我省农田水利基础设施还非常薄弱，仍然存在很多短时间内难以解决的矛盾和问题，应加快农田水利立法步伐，研究制订《湖北省农田水利条例》，尽快改变农田水利无法可依的局面，以进一步确立新时期农田水利的指导思想和政策方针，明确参与农田水利建设各职能部门的职责，建立健全涉农部门协商机制，从法律法规上对农田水利基本建设的组织形式、规划执行、审批方式、投入机制、管护模式等方面作出明确规定，使我省农田水利建设走上制度化、规范化、法制化轨道。同时，加大农田水利行政执法力度，对违反《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等法律法规的行为进行处罚，依法足额征收各项水利规费，用法律手段保障农田水利事业的改革发展。特别是要完善农田水利建设分级负担、分级管理、收益补偿等政策，划分事权、明确责任、分类指导；以水资源管理为重点，制订并落实各项激励政策，充分调动各级政府、各类组织和广大农民的积极性。
（五）深化改革，建立确保工程良性运行的长效机制
建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务优良的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力。进一步加强乡镇水管站能力建设，大力扶持农民用水合作组织、抗旱服务队等基层水利服务组织的发展，积极鼓励用市场化方式加强农田水利设施社会化管理和服务。要按照强化公益性职能、放活经营性服务的要求，确保公益性水利工程纳入财政供养范畴，经营性水利工程逐步推向市场，实现基层水管单位良性运行。遵循农业用水商品化、农业灌溉市场化的思路，改革农业灌溉管理体制，推行“两部制”水价和终端水价，落实工程管理养护责任，确保水资源可持续利用、水利工程正常运转。同时，以土地出让收益计提项目、省级小农水“以奖代补”管护和建设资金项目为支撑，研究制定资金报账、奖补程序、考评验收等实施细则，通过试点先行、典型带动，加快推进农村小型水利设施管护机制改革，进一步落实管护主体和管养经费，保证所建工程能用、好用、管用。
（六）规范管理，建立确保工程质量的监管机制
对于重点水利工程，要严格执行基本建设程序，规范水利工程建设项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制；对于受益群众、社团组织利用财政资金实施的工程，要细化完善相关管理制度，规范约束“以奖代补、先建后补”等程序，尽快建立起新形势下的农田水利工程建设管理体制，确保工程建设依法实施，规范运作。同时，积极推行“法人负责、监理控制、施工保证、政府监管、群众监督”的五级质量保障体系，不断完善和规范农田水利工程建设秩序，着力建立水利工程质量责任终身追究制，进一步提高水利工程质量意识和精品意识，切实做到质量、进度、效益相统一。
（七）强化考评，建立精简高效的工作机制
按照党的十八大关于转变政府职能，切实下放权力，减少行政审批的相关要求，着力在制度框架设计、项目遴选分配、日常监督考评上下功夫，进一步建立精简高效的工作机制。特别是要以竞争性分配为基础，从“一对一”的单向审批安排，转为“一对多”的选拔性竞争立项，建立“多中选好、好中选优”的项目优选机制，督促各地加大工作力度、改变工作方式、创新工作手段，以进一步增强水利工程前期工作深度、提高建设管理水平、提升工程建设质量，确保整体效益发挥。以绩效管理为抓手，在继续开展全省农田水利基本建设“大江杯”创先争优活动基础上，加大日常检查督办和关键环节监督考评力度，并将相关考评结果合理运用到项目分配、资金安排、评先表彰上，以形成奖优罚劣的良性机制，营造创先争优的良好氛围。
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塑料管道行业产品价格信息
（2017年第1号）
一、给水用硬聚氯乙烯（PVC-U）管材（非铅盐稳定剂）
1.产品标准：GB/T10002.1-2006给水用硬聚氯乙烯（PVC-U）管材。
2.建议价格（出厂价）：10900元/吨（PVC树脂参考价按6500元/吨计）。
二、排水用PVC-U管材
1.产品标准：GB/T5836.1-2006建筑排水用硬聚氯乙烯管材。
GB/T20221-2006无压埋地排污、排水用硬聚氯乙烯（PVC-U）管材。
2.建议价格（出厂价）：9900元/吨（PVC树脂参考价按6500元/吨计）。
三、埋地排水用PVC-U双壁波纹管材
1.产品标准：GB/T18477.1-2007 埋地排水用硬聚氯乙烯(PVC-U)结构壁管道系统第一部分双壁波纹管材。
2.建议价格（出厂价）：10600元/吨（PVC树脂参考价按6500元/吨计）。
四、燃气用埋地聚乙烯（PE）管材
1.产品标准：GB15558.1-2003燃气用埋地聚乙烯（PE）管道系统第一部分管材。
2.建议价格（出厂价）：16400元/吨（PE原材料参考价按 11700元/吨计）。
五、给水用PE管材
1.产品标准：GB/T13663-2000给水用聚乙烯（PE）管材。
2.建议价格（出厂价）：15700元/吨（PE原材料参考价按11000元/吨计）。
六、埋地排水用PE双壁波纹管材
1.产品标准：GB/T19472.1-2004 埋地用聚乙烯（PE）结构壁管道系统第一部分聚乙烯双壁波纹管材。
2.建议价格（出厂价）：15500元/吨（PE原材料参考价按10800元/吨计）。
七、PE缠绕结构壁管材
1.产品标准：GB/T19472.2-2004埋地用聚乙烯（PE）结构壁管道系统第二部分聚乙烯缠绕结构壁管材及相关标准。
2.建议价格（包括现场施工安装指导费用的出厂价）：16500元/吨（PE原材料参考价按10800元/吨计）。
中国塑料加工工业协会塑料管道专业委员会
2017年1月12日
链接：塑料管道行业产品价格信息专题（中国塑协塑管专委会发布）
(3) [中国节水灌溉网]中国节水灌溉网 1
中国农田水利建设的反思
来源：中国乡村发现网
郑风田 崔海兴
编辑：管理员
归档时间：2011-9-16
近年来干旱似乎一直与我国过不去，其中，小打小闹的干旱不必说，引起全国大范围跨省区的干旱就爆发了数起，从几年前的重庆、成都大旱到2009年的河南、山东等华北地区大旱再到2010年的西南五省区大旱，其频率似乎越来越快。频繁大范围干旱其实暴露出我国农田水利建设存在大问题。2010年12月21日至22日，中央农村工作会议在北京举行，会议重点研究了加快水利改革发展问题。2011年的中央“一号文件”也以农村水利建设为主要内容。本文对我国近年来的农田水利建设的问题和困境进行梳理，并提出解决出路。
问 题 篇
问题之一：基本农田水利设施不被重视
保障农业生产的关键环节之一是做好农田水利设施建设。水利设施建设好了，可以促进粮食生产，还可以降低成本。而且这不仅对当前有利，对子孙后代都非常有利。我国著名的都江堰水利工程就是最好的例证，这座建于公元前256年、迄今为止年代最久、唯一留存、以无坝引水为特征的宏大水利工程，现在依旧在灌溉田地，造福人民。
2010年，云南等地遭遇历史罕见的大旱，这个全国水资源总量排名第三的省份因为大气环流异常引发的旱情演变为百年一遇的旱灾，除了天灾，还有哪些因素？“大旱”暴露出了当地水利设施面临的问题，也折射出全国水利设施的脆弱。有数据说云南的水利设施建设从2007年以来翻了几番，所以水利设施建设确实很受重视，但在水利投资方向上，并没有重视到农田水利设施。
其实这不只是云南，在全国都普遍。虽然这几年因为涉及到国家粮食安全，国家也在调整方向，但目前还集中在粮食主产区，云南不是粮食主产区，“阳光雨露”就没有照过来。从前几年的重庆、成都大旱到2009年的华北地区大旱，再到2010年的西南五省大旱，每次大旱给农业都带来了损失，我们的农田水利也到了必须要解决的时候。
我们看到旱灾主要集中在农村、山区，对城市的影响并不大。这是因为过去很多水利的投资集中到了工业用水和城市用水，农村、农民、农业的用水投入太少。十一五期间全国水利投资规模达6300亿元，远超预计的4628亿元。国家每年水利投资力度很大，投资很多，但也主要用在了大江大河的治理，基本农田水利设施没有得到重视。现在农村很多的渠系工程都是三四十年前所建，几十年后，很多工程都出现了老化失修，应该说这些年来，很多地方的农田水利都是在吃老本。目前全国有8.5万座水库，多数是改革开放前建设的，改革开放后多年，分散的农民和县乡政府兴建的水库不多，而原有水库中3万个中小水库需要维修。而且，自上世纪80年代以来，我国一直没有大规模地兴修农田水利设施，有些地区连维修的工作都减免了，很多渠道和水库或被泥沙拥堵，或被用来排放污水。截至2007年底，中国病险水库已经占到了水库总数的42.5%。
基本农田水利设施不被重视表现在多方面。一方面，国家每年的水利投入都进入到了大工程，但对农民帮助最大的其实是“小农水”，这对山区农田很重要，大旱旱情不在城市，而在农村、山区，这是因为“小农水”缺水。但目前在资金投入和水利建设方面，水利部门往往出于经济效益的考虑，更加关注的是大型水利设施的建设和城市、工业用水的保障，对于农业用水缺乏投入。而地方政府同样因为农田水利投资创造的GDP太低而不愿意把钱花在这方面，有钱去搞工业、搞房地产建设，赚钱来得比农田水利快多了。 另一方面，农民自己也不愿意独自去投入，粮食是“望天收”，农田水利设施需要集体行动，不是一家一户可以做的，做起来了，也不是一家一户去使用的。 所以很多农村的沟、塘、渠、堰都是在三四十年前建起来的。但自从分田到户以后，这些设施的建设和维护就没有人管了，尤其是推进农村税费改革后，取消了原有的“两工”（农村劳动积累工和义务工），原有的农田水利设施就更是被荒废了。在此之前，国家的农田水利基础设施都是通过“两工”体系来提供，农民在农闲时可 以投入到农田水利修建中，至少可以保证水渠维护，但取消“两工”后，没有了相应的替代机制，农村水利公共投入就缺失了一块。
问题之二：农田水利“欠账”太多
解放后我国频繁受到外界自然条件的影响，当时的决策者们发出了“水利是农业的命脉”的战略导向，通过各种努力来完善农田水利设施，通过各种大江大河的治理与沟、塘、渠、堰的建设，浇灌面积大增，使粮食生产不管气候如何变幻都可以长治久安。家庭承包制改革之前30年兴修的水利工程，国家总投资共763亿元，而社队自筹及劳动积累，估计达 580亿元。但近年来我国农田水利建设投入远滞后于现实需要。
第一，改革开放30多年来我国农田水利投入呈现逐渐弱化恶化趋势。
从改革前后农村农田水利投入的制度演变和现实情况来看，我国农田水利投入的状况客观上一直处于恶化趋势，由此导致原有的供给水平遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了农业和农村的持续稳定发展。
我国农田水利事业的发展主要集中在上世纪50－70年代，20世纪80年代以前的水利建设对农业经济增长有重要作用，取得了巨大的成绩，全国建设了8万多座大中型水库，并且大多数都有配套的渠系工程。主要原因是从中央到地方都非常重视农田水利建设，公社体制又客观上使得农田水利设施的外部性有效地内在化了。
改革开放以来，从国家层面看，政府过分重视“大江大河”的治理，而在农灌水库建设投入上明显不足，从而导致水利建设中的布局“错位”。政府主要从城市和工业获取利益，因此，也把水利投入的重点放在利益相关的城市防洪与大江大河工程上，对能够发电等有经济收益的水库投资比较热心，与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入少之又少，管理日渐荒疏。基层政府又因资金不足和上级没有要求而难以投入。同时，由于市场化条件下的农田水利基础设施的投资大、见效慢，致使政府官员追求任期政绩的激励，对主要以农田水利灌溉为主的水库建设积极性不高，还常常把支持农田水利建设的资金挪作他用。
从微观层面来看，农田水利设施建设的资金资源与非资金资源主体大致有五种：农民、村干部、乡镇级政府干部（基层政府的代表）、私人业主以及金融机构，其中农民可能成为劳动力资源的投入者，各级干部可能成为组织资源的投入者。但通过实证调研发现这五大投资主体均在利益权衡中选择了放弃投资农田水利设施建设。但粮食生产又关系到国家的粮食安全，所以一定要国家来投、来建农田水利设施。目前中央政府承担国家的粮食安全重任，地方政府积极性不高，从这个角度看，国家应该承担小农水的资金投入才能保证小农水建设的顺利进行。小农水修好了，遇到天灾就不用太担心了，国家的粮食问题也就可以可持续发展了。
第二，农民不愿意在低效益的农田上投入更多的资金修建水利设施。
大批劳动力外出打工确实有促使劳动力市场化和提高农民现金收入的积极作用，但同时也造成农村劳动价格显性化，劳动力投入农业的机会成本大幅度上升，这种现实情况虽然能够体现所谓“理性小农”的市场经济特征，但由于根本改变了由于劳动力无限供给而形成的不计代价的“劳动替代资本”投入的内在机制，而使得改革前相对有效的劳动替代资本的基本建设投入方式难以重新恢复。
长期以来，我国农田水利基础设施的维护靠的是农民义务工的形式，随着传统农区小农经济全面恢复，农民个体对农田水利基础设施的维护投入与自己的预期收入的不确定性预期相关度提高，农民在维护中存在搭便车现象和机会主义倾向明显，维护投人明显不足，降低了农田水利基础设施的可持续性，灌溉效率低下。
比较利益低使农田水利修建等社会动员机制难以启用。从社会资源动员角度看，缺乏有效的动员机制，资金来源单一，筹资困难。目前我国农村农田水利设施的投入主体依然是以政府为主，很难形成一种有效机制来调动农民自身的资源投入，以及其它社会资源的参与。在目前县乡地方财政普遍吃紧的投入约束下，这不能不说是一个亟待解决的严重问题。
第三，农村劳动力大量转移，投入和管理农村基础设施机会成本大。
20世纪60-70年代，在农闲时，大部分的农村劳动力都被动员起来修建沟塘渠堰，这些在农村村边周围的农田水利设施，为改革开放后我国的农业生产发展作出巨大的贡献。只可惜30多年来我国一直在吃那时的老本，自从20世纪80年代分田到户以后，沟塘渠堰的修改维护就没有人来管了，国家的水利投资多被用于大江大河的治理。近年来加强了对粮食主产区的农田水利建设，但山区丘陵区的沟塘渠堰却被忽视没人投资建设。所以这么多年下来，许多山区丘陵区农村的贮水设施都已被注淤平了，起不到贮水的作用了，一到夏天雨季，就发生涝灾，一到春夏交替的旱季就无水可用，发生旱灾。
农村基础设施的管理和维护需要劳动力，农村大量青壮年劳动力外出打工，使投入和管理农村基础设施的机会成本增加，阻碍了农民投入和管理农村基础设施的积极性。据湖南省2000年农业生产效益调查：每亩水田种粮食获得的纯收入仅150.7元（不含劳动力成本），若扣除用工作价，每亩的纯收益只有16.6元。而外出打工人均劳务收入达4339元， 比全省农民人均纯收入水平高出一倍多。作为理性人，农民都愿意外出打工。而留守农村人员多为妇女、儿童和老人，难以担负起农村基础设施建设任务。可见，动员农民投入和管理农村基础设施的机会成本是外出务工工资。城乡差距越大，投入和管理农村基础设施的机会成本越大，农民积极性越低。
问题之三：农村基础设施建设制度设计的缺陷。
从历史上看，在集体化时期，国家在进行农村基础设施建设时一直依靠的是在土地集体所有制基础上的强制动员机制，其中最典型的就是农田水利基础设施建设。土地家庭联产承包责任制实施后，这种强制性的社会资源动员机制虽然减弱，依然存在在收取农业税基础上的“乡提留、村统筹”作为固定的村庄公共建设资金来源，并且从制度上仍然规定农民有义务通过“两工”来为村内的公共基础建设投劳。但是，国家农村税费改革的实施，使得乡村机构对农村基础设施的管护不再具有稳定的资金来源，而单纯依靠“一事一议”制度来筹集必要的管护资金在实践中也面临着许多问题。
第一，“两工” 制度取消抽掉农村基础设施建设和公共事业发展的基础。
农村义务工和劳动积累工一度在冬春农闲时节兴修水利工程、植树造林、维修乡村道路以及防汛抗洪抢险等方面发挥显著的作用，为农村建设做出了突出的贡献。长期以来，“两工”维系着我国摇摇欲坠缺乏投入的村庄农田水利设施的维护与修建。1989－2000年，全国平均每年投入劳动积累工72.2亿个工日，如果以目前的每个工日30元计，则农民每年对水利投入的积累达2166亿元，如此推算，1989－2000年农民对水利投入累计达25992亿元。
实行农村税费改革后，与农田水利建设有关的公积金、“劳动义务工”和“劳动积累工”被取消，使农村基础设施建设筹资筹劳失去了制度基础。农村在取消“两工” 之后，虽然减了农民的负担，也是一把双刃剑，使原本就很薄弱的农村基础设施建设的投入明显不足，从这看又“增负”了。“两工”取消以后，农业基础设施建设新的投入机制一直没有建立起来，全国农民兴修农田水利投工量，1998年超过100亿个工日，2003年减少到47亿个，2004年不到30亿个，国家水利部的一位部长也指出: 2004－2005年度，全国农田水利基本建设农民投工比1998－1999 年度下降近70%，完成的土方量下降59%，改造中低产田面积下降38%， 新增恢复改善灌溉面积减少35%。
取消“两工”后，乡镇干部无权像以往那样组织农民出工，否则会因“乱摊派”受到批评。在市场经济下，即使乡镇干部“派工”，若没有合适的报酬农民是不会出工的。农业税、“三提五统”都取消了，没有其他产业的村组，其经济状况举步维艰，农村公共产品建设陷入“心有余而力不足”的困境，导致农村道路损毁无人维修，渠道、堰塘等农田水利设施得不到有效维护。所以到现在许多农民村庄周边的浇灌设施就成了没娘的孩子无人管，国家只管大江大河。农民没有办法，要么有的地方偷偷地还坚持“两工”，要么有点钱的或者是有点路子能够从上边要到钱的，以打井来浇灌，吃子孙的饭。
第二，“一事一议”制度带来高额交易成本。
在税费改革后，“一事一议”成为进行农村公共投入决策的首推方式。但“一事一议”筹资筹劳政策在执行中遇到高额的交易成本问题，主要表现如下：（1）开会成本不断增大。由于农民的自发分散性和村集体约束力的弱化，农村召开会议时，村集体需要发“误工费”才能激发参会“热情”。同时，大量农村劳动力外出打工，很难达到要求的议事人数。因此，需要付出巨大的成本才能开会成功。（2）农民对公共品需求不同。在同一村庄中，农户间存在异质性，体现在经济收入、住处地理位置、种植作物等方面，从而导致不同农户对农村公共品需求不同。在同一个村中，村东头的村民可能要修路，村西的却要修坝，村南的要修渠，村北的要修桥，所议之事难以统一。（3）达成协议难、筹款难。农村中大量高素质的劳动力外出打工，导致参加会议的人员多数是妇女、老人，他们文化层次低且不是家庭事务的主要决策者，很难表达自己的真实意愿。严格按照有关文件精神来执行，“一事一议”常常会变成“一事无成”。村委会提交审议的筹资筹劳方案往往难以通过，即使通过了一些村民也不主动交款，没有约束机制往往导致筹款的交易费用上升。（4）监督成本高。由于存在“开会难”、“统一意见难”、“一事一议”成本高等方面的影响，基层干部往往采取简单的工作方式，有的甚至于钻管理上的“漏洞”，采取按“假指印”、“假签字”等方式进行。甚至有些地方把不属于“一事一议”的收费项目列入议事范围，存在“多事一议”等不规范行为。但由于村庄多而分散，“一事一议”管理规范也还未完善，对以上行为进行监督十分困难。
第三，原子化农民之间合作难，资源动员面临挑战。
实行家庭承包制后，农户作为农村基本的组织形态，既是消费单位也是生产经营单位。由于经营规模小，地块分散细碎，给生产带来了诸多不便，同时也造成了劳动空间转移的时间成本耗费。但是，农户作为具有独立经济利益意识的经营主体，其生产经营活动要么力求使私人边际成本等于私人边际收益，要么会向外部转嫁成本但不会自己承担外部成本。于是，作为具有外部性的共用设施，如农田水利等农村基础设施建设对农户而言是一种成本高且没有规模效益的活动，就很少有人去建、去维护，而多表现出“只用不管，难于合作”的现象。
第四，农村社区不能对农民进行有效组织，农田水利等公共服务处于瘫痪状况。
中国的社会结构在历史上呈现出的是“强国家、弱社会”的特点，这种社会结构在计划经济体制时代达到极致。改革使计划经济体制转向市场经济体制，国家对纵向社 会的控制有所放松。家庭承包制的实行，改变了原来村集体与农户的关系，集体不再像过去那样能够将分散的农户整合到一个严密的计划体制之下，新的农村社区基本结构由村民选举产生的委员会和分散独立的农户构成。但是由于路径依赖，没有从根本上改变“强国家、弱社会”的社会结构性质。虽然农村基础设施建设的国家动员能力弱化，但是在与社区的关系上，国家仍然扮演着强大的角色，农村社会组织没有得到充分的发育和成长，农民组织化程度不高，农村社区的公共事务不可能得到相应的解决，出现农田水利等公共事务缺乏组织与管理的现象。
第五，农田水利等农村基础设施投资风险大，民间资金缺乏投资激励。
农村基础设施建设具有投资大、风险高、资金回收期长的特点，并且我国农业比较收益低，投资农业基础设施很难获得预期收益，尤其是像农田水利这样纯粹为农业生 产服务的基础设施更是如此。对于私人企业或民间资本来说，农村的市场环境远不如城市，融资渠道狭窄，相应的社会服务落后，在农村进行基础设施建设的投入成本高、效益低，对于逐利的企业来说，放弃农村市场，把资金投在城市是一种理性的企业行为。这恰恰反应出动员私人业主或民间资本投资农村基础设施建设的困难。
第六，地方政府“从上不从实”，片面追求部门利益。
当前，我国各级政府官员主要是对上级负责。在农村基础设施的提供中，出现基层政府不将有限的公共资源用于当地民众和当地经济发展最需要的基础设施，而用于上级政府认为最重要的方面。基层政府这种行为的直接制度诱因是官员升迁考评制度和政绩考核制度。在现有的制度体系下，一般说来只有当下级官员的行为得到上级认可的前提下才有升迁的可能。这就诱使基层政府在基础设施提供中“从上不从实”。因此，各级政府（或者说政府官员）基于自身利益的考虑, 不愿提供花费资金多、而短期显性效益不明显的农村基础设施，导致像农田水利等农村基础设施提供格局扭曲甚至主体缺位。
困 境 篇
困境之一：如何做好“贮水于民”，解决农民“最后一公里”的灌溉问题？
我们对农田水利投资有一个误区，国家只负责大江大河的治理，而对农民真正影响最大也关键的最后一公里问题却存在很大的问题。更要命的是对最后一公里影响最大的“两工”制度前几年也被取消了，这等于切断了修补农田水利设施的最主要支点。一项数据显示：中国大型灌区骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和报废的逼近3成，导致个别地区可灌面积减少近半。直至2003年，中国19.5亿亩耕地中，还有11.1亿亩尚要靠天吃饭。过于粗放和陈旧的渠道系统让中国农村渠道灌溉利用率只有30％—40％，在河南，这个数字还要更低。水利部副部长鄂竟平也承认并正视中国农田水利工程长期“欠账”的问题。据调研，那些还能动员大家进行灌溉的地方基本上都是拒不执行取消“两工”的“违法之民”。“两工”对农田水利建设极其重要，取消“两工”等于让他们在干旱面前束手无策，再加上“一事一议”成了什么都难议，灾难最终演变成了望天收，还有不少地方一直靠上世纪六七十年代修建的农田水利设施吃老本。农田水利的修建要通过集体行动来建设，属于公共品建设，具有搭便车的天然属性。目前的这种困局各地进行了不少的“土法”试验，但在国家层面一直没有一个好的说法。
重庆市南川区白沙镇就是一个典型的案例。该镇严重缺水，每年春播时都必须依靠从附近大观镇的土溪水库引水育秧，土溪水库建于20世纪60年代，到70年代时建成一条长达25公里的主干渠通往白沙镇，但之后的30多年里就再没修整过，仅靠每年放水时应急性的清淤补漏，如此，主干渠的水根本流不到渠尾，相应地，大量农户的田地也就根本无法得到及时灌溉。对于土溪水库的所有者来说，他们的职责仅仅是维护水库本身的安全和蓄水，以及按各村要求开闸放水，并收取相应费用，但在白沙镇的农户看来，他们交了水费，急需的灌溉却被延误乃至造成作物减产，自然就没有继续缴纳水费的积极性。此外，尽管不少农户都知道沟渠的年久失修是造成有水用不上的重要原因，却并没有太多的动力来集资修建维护渠道，原因在于目前对于渠道的整治维修费用相当昂贵，仅仅一条小支渠都将耗资十多万元，这不是小农户所能承受得起的，农户们的愿望就是村里或镇里能出钱来修建水渠，而村集体乃至镇集体，也同样表示没有相应的经费来完成这一事务，只把希望寄托在上级部门的拨款上。
因此，我们不得不产生这样的疑问：大江大河治理固然关系重大，事关农民生活和农业生产的“最后一公里”是否也应给予足够重视？
困境之二：部分农民为何对抗旱如此“漠然”？
近几年农业比较效益下降，农业收入下降，农村大量劳动力向城市转移，且多为年轻劳动力。大多年轻的劳动力选择外出打工，而不愿意留在家中种地。原因十分简单：即使在外打工的生活并不安逸，但同样的劳动至少能够换来比在家种地多得多的收益。但多少让人有些不能理解的是，面对2010年百年不遇的特大旱灾，有些地方农民的抗旱积极性仍然不高，包括一些返乡农民工再次选择离乡进城。面对旱灾却不愿浇水，这一看似矛盾的选择却包含了农民的许多无奈。普遍较低的种粮收益，部分地区沉重的水费、电费和油费负担，加之滞后的农田水利基础设施建设，极大地损害了农民参与农田水利设施建设和维护的积极性。农民在灌溉土地时遇到的困难重重：或是缺水，或是缺电，或是有水有电却价格昂贵。
中国农业生产面临最大的自然威胁就是干旱。2010年，我国干旱覆盖范围之广、持续时间之长、灾害损失之重，为1998年以来之最。没有水可灌，尤其是在春夏交接正是小麦分孽时节，没有水就等于让小麦在身体成长的关键时间缺了营养，以后只能是个半残废了，减产甚至绝收都有可能。而农民通过引大江大河的水来浇灌成本又太高。所以在大旱时出现政府着急农民放弃的尴尬局面。农民自己是很会算帐的，一亩麦子，年成好时也就收入200-300元，现在干旱减产已成注定，而用水浇灌成本一亩地要70-80元，算下来农民几乎没有什么钱可赚，所以干脆放弃浇灌算了。经济学有一个合并缪误：每一个个体的理性选择，汇合成一人整体结果就可怕了，成非理性的了。因为都不抗旱了，小麦真要是绝收了，国家的口粮安全就成大问题了。
以山西为例，一亩地粮食产量在800到1000斤，其间需要4到5次灌溉。而如果不灌溉的话，单靠降雨，成本就会降低。虽然农民不会完全靠天吃饭，但是他们会选择尽量减少人工灌溉。因为在各项成本中，水是成本较高的。如果遇到水价和化肥价格上涨的情况，农民每亩地的纯收入只有100元左右，这还不算人工成本。
在2010年 春大旱时，央视《新闻调查》栏目就对河南省部分受灾严重地区进行了调查，在调查过程中，部分地区的农地旁就有可供灌溉使用的水井，但由于电网设施建设相对滞后，农民却无法通过电力带动水泵将水井中的水抽取出来。有些地区浇地要使用工程用电，电价和油价非常高，如果用不起就只好听天由命。
为何农民会对抗旱如此“漠然”？ 是农民参与农田水利设施建设的动力不足还是其“有心而无力”？
困境之三：以市场化、私有化为主要特征的“世界银行共识”改革是否应该打住？
农田水利设施对于农业生产和农户生活息息相关，但是过去几十年相关经验表明，虽然国际机构和各国政府对农田水利基础设施的投资和管理方式进行了多方面的探索与反思，但广大发展中国家在基础设施和公共服务上普遍是失败的。其中最受人瞩目的是对“世界银行共识”在治水方面面临的困境进行了深刻的反思。
“世界银行共识”坚持私有化是解决发展中国家农村公共品供给困境的有效方式，这种观点认为市场能够优化资源配置，而公共资源（比如水资源）则可以被视为一种可竞争、可排他、可转让的特殊商品，因此，构建一个有效的市场就可以让发展中国家的政府摆脱目前面临的公共服务效率低下的困境。很多发展中国家在“世界银行共识”的指导下进行了各种基础设施的市场化和私有化改革，我国也不例外。但是十几年的探索之后，人们发现“世界银行共识”并没有为这些国家农田水利设施建设带来光明前景，反而出现很大的困境，诸如社会力量无力承担高额的建设和管理费用，国家资金的撤出加速了资金链的断裂，使得农田水利等基础设施建设停滞不前；农田水利等基础设施的私营化加大了人们获得公共服务机会的不平等，造成更大的贫富差距；损害低收入阶层和农村居民的利益，甚至引起社会动荡等等。
在农田水利设施建设方面“世界银行共识”被越来越多的国家抛弃，取而代之的是政府投资为主、社会资源参与为辅的治理模式。以韩国为例，该国的农田水利基础设 施的改革是“新村运动”的重要组成部分，随着新村运动的推行而不断深化。在投资上，韩国建立了以国家财政为主、受益农户投资为辅的管理体系，从资金上保证了农田水利基础设施建设和管理工作能够顺利进行；根据各地特殊的地域特征，积极动员当地农村社会资源，建立“自下而上”的动员机制，充分体现农民的积极性、主动性与创造性；政府提供多种优惠政策与奖励措施，根据各个村庄的表现，政府实行奖勤罚懒的机制，以官办型民间组织为管理主体，根据农田水利基础设施规模的大小，由不同的官办型民间组织负责管理。这些措施都保证了韩国农田水利基础设施改革的成功。
我国近年来的水利部门改革已进入误区，片面地在“世界银行共识”引导下进行“市场化、私有化”的改革，现在很多水利设施被承包给私人，周围的农户用水成了问题，有些水利设施被变为他用，本来是为农业用水提供灌溉，现在却成了一种旅游开发。比如在重庆、湖北一些地方，水塘的承包要求承包者对水塘进行日常维护，并保证对村民的免费供水，但因为没有制度去约束，水塘承包后，周围农户的用水就成了问题。所以发展小农水，水利部门不能过分追求资本化，地方政府部门不能 过分强调农田水利设施的私有化，不然就损害到了农民农业用水。
部分水利部门利益货币化带来的后果之一，就是他们的眼光只盯着那些能赚钱的项目，而对农民的“保命水”却不闻不问。在水利设施的资金投入和建设管理方面，一些水利部门出于效益的考虑，更加关注的是大型水利设施的建设和城市、工业用水的保障，对于农业用水和中小型水利设施则缺乏兴趣，尤其是部分水管单位作为企业推向市场后，为城市和工业服务，效益较好的水利设施更容易获得资金投入，而公共品特征强、收益低，需要财政扶持的农田水利设施，则以“财政紧张”为由，只能得到极少量的投入，把希望寄托于国家拨款。在长期缺乏资金，难以管理和维护的情况下，建设于上世纪六七十年代的农田水利系统逐渐崩坏，失去其应有的效果，最终在特大旱灾到来时难以发挥作用。
我们不禁要问：如果仅以经济收益评价水利项目，投入高、收益低的农民“保命水”是否会因此丧失自己的立足之地？ 谁来保证“保命水”？
困境之四：怎样才能使“农民的声音”不再缺位？
我国农田水利设施的投入与管理，农民的声音一直是缺失的。无论是在水利部门的改革中还是各种水利项目的安排上，虽然项目的申请与安排的名义很可能都是以农民的名义，但在项目的实际执行过程却大都转变为部门利益最大化与领导工程、面子工程，农民的利益得不到保证，农民的声音一直缺位。未来应该建立“自下而上”的需求表达机制，只有提高农民的组织化程度，才能合理表达农民意愿，降低政府与农民之间的交易成本，形成农民参与项目建设与管理的相关监督机制，水利才能真正的搞好。
按照“农民本位”的要求，农民本身对基础设施的需求应该主导支农资金的安排和趋向，然而现实中支农资金的划拨和使用基本由政府做出，作为实际受益者的农民既不能参与项目的规划，也不知道资金的实际使用情况，最终项目完成后的审核与评价同样没有农民的参与，在这种情况下，即使没有政府部门的逐利行为，单纯由政府作出的决策也很难真正体现农民对基础设施的需求，而一旦各级政府由于各种理由挪用、截留支农资金，或者根据部门利益安排支农资金项目时，农民也无法对此进行监督和检举，从而最终造成对农民利益的损害。
农户本身是农田水利设施的直接受益人，但在农田水利设施的投入、建设和管理过程中却始终难以表达自己的利益诉求。缺乏“农民声音”的农田水利建设又如何能真 正做到让农民满意？如何让农民成为农田水利设施建设的主体，让农田水利设施真正服务于农民，是当前水利建设中急需解决的问题。
出 路 篇
出路之一：构建多主体、多渠道、多元化的农田水利基础设施建设机制。
第一，“多主体”构建中央、省、县乡、农民四位一体的供给主体新模式。
国家应根据农田水利的不同性质，建立起由中央、省、县乡、农民四位一体的农田水利基础设施供给体制。采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的农田水利基础设施供给问题。比如，大型水利工程应由中央政府提供，在目前县乡财政比较困难的情况下，基本农田水利设施建设应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府“出钱”，县级政府“办事”的方式来解决；一些小型的农村社区内的基础设施项目，比如小型农田水利建设，因为可以使农民直接受益，并且投资不大，可以采取农民投入为主，政府适当补贴的方式来投资建设。
第二，“多渠道”构建财政渠道、市场渠道、其它渠道共同参与的筹资新范式。
在农田水利基础设施建设与管理中，充足的资金资源是重要保证。过去投资渠道比较单一，大多依靠政府的财政投入，而事实表明，仅仅靠政府财政远远不能为广大农村提供足够的农田水利基础设施服务。因此，需要构建“多渠道”筹资新范式，以此解决目前广泛存在的融资难题。（1）财政渠道。主要包括：财政预算内渠道、财政预算外筹资渠道。（2）市场渠道。主要做法有：一是利用资本市场筹资，如发行长期基本建设国家债券。二是成立旨在推动农田水利建设的专向发展基金，同教育基金类似，国家拿出一部分资金建立水利基金，来解决农田水利设施的历史欠账问题。哪怕这些资金只占到GDP中的0.5%，产生的效果却是巨大的。三是向金融机构融资。四是利用减免税收和给予信贷优惠等政策，调动经济组织投资农田水利基础设施。（3）发行彩票渠道。通过发行彩票可以为政府提供收入，也可以为农田水利建设融资。美国、英国等西方发达国家的彩票融资规模已非常大，涉及的领域也很多，为公共事业提供了大量资金支持。我国目前在体彩等方面的试点已相当成功，可以在借鉴发达国家经验和我国具体实践基础上，通过发行农田水利基础设施建设和公共事业 彩票的形式进行融资，解决当前投资不足问题。（4）其它渠道。一是非政府组织筹资渠道。二是境外筹资渠道。三是个人筹资渠道。四是企业家捐助。
第三，“多元化”构建政府引导、农民主体、社会广泛参与的社会资源动员新格局。
在农田水利基础设施建设与管理中，各级政府应该充分发挥财政资金的引导作用，以财政资金聚合社会资金投入农业，逐步构建起对农业、农村的多元化投入格局。
从历史角度看，农民资源投入一直是农田水利建设的主要资金和劳务来源之一。农田水利基础设施的主要服务对象是村庄社区内的农民，他们是主要的受益群体，农民资源从理论上应该成为社会动员的主体。
在国家财力尚不十分雄厚的前提下，单方面地依靠政府的力量显然存在着困难。引导民间资金进入农田水利基础设施建设领域，是增加投入、提高效率的一项重要措施。
出路之二：进行制度创新和组织创新。
第一，实行水利建设问责制。
这个问责制主要针对地方政府。目前我国频繁的大旱大涝一方面是天气原因，另一方面也有人为因素――政府的责任，暴露出我国农田水利设施建设这么多年存在的严重问题，因为地方政府对农田水利财政投入不够，特别是没有重视小农水的问题。因此干旱问题也是责任问题，是地方政府的责任问题。这个问责制的核心就是对地方政府一把手问责，如果出现严重的干旱问题就要对地方政府一把手进行行政问责，类似于我国现在的矿难问责制，从制度上保证地方政府对农田水利建设的重视，逼着政府对小农水进行必要的财政投入。可以说，云南省如果能拿出旱灾中受损的1/10来改善农田水利设施，旱情也不会如此严重。正是水利设施的投入不足和缺乏科学规划，让年降水量过千毫米的云南居然找不到可用的水源，有水也无法浇灌。2011年中央一号文件要求“10%的土地出让金用于农田水利建设”，其中关键的是要落实到实处，建立问责机制。
第二，重构农户合作机制。
农田水利建设是需要集体行动的，分田到户后，的确与过去相比难以组织起大的农田水利建设。但并不是没有任何办法的，一方面，可以借鉴集体化时期动员农户合作建设农田水利的经验，重构农户合作机制。另一方面，还应考虑当地农村本身的特点，对于合作传统良好的农村社区，可以引入用水户协会等合作模式，政府适当补贴，帮助其自立发展，最终促使农户参与农田水利基础设施的建设，创造良好的基础设施投资、建设、应用和维护机制。这方面，山东费县产权制度改革、河南博爱县的股份合作制，以及广西平果县的用水协会等案例，有效动员了农民参与农田水利设施投入的积极性，值得借鉴。而对于村庄分散现象严重，基本无法合作的村庄，则应该详细考察其分散化现象出现的原因，对症下药，帮助其解决村庄组织问题。
第三，建立“农民本位”为主线的我国农田水利建设投入与管理机制。
我国地区特征差别很大，农民的需求差异也很不同。应该在组织与制度上进行新的安排，保证农民的声音在农田水利基础设施建设中得到体现，以农民的需求作为建设项目选择决策的依据，建立农民意愿表达机制。在韩国的“新村运动”中，政府派出专门调研人员到农村进行访问，吸收农民的意愿，汇总后反馈到政策制定部门，再由政策制定部门召集农民代表、农业专家、社团代表对这些意见进行整理分析，即在农民和政府之间构建出一个可以表达农民真实意愿和心声的“桥梁”。我国农田水利设施的投入与管理，农民的声音一直是缺失的。未来应该建立“自下而上”的农民需求表达机制、提高农民的组织化程度，降低交易成本，增加农民参与项目管理的相关监督机制等。这样，农田水利才能真正搞好。
出路之三：以工代赈，贮水于民。
我国一直是季节性气候很明显的国家，在雨季时会下很多雨，而在旱季时又有可能几个月都不下雨。其实解决的方法也很简单，那就是进行农田水利建设，大到大江大河的治理，小到沟田渠、堰塘的维护等等。这些设施在有雨时把多余的雨水贮藏下来，到旱季时拿出来用。西北地区半年不下雨,也没有看到闹出什么动静。原因很简单：西北地区农民都有水窖，在下雨时把雨水储藏起来，等到不下雨时使用。而西南地区降雨量极为丰富，年降水可以达1300毫米以上，还有大江大河，可还是会出现大旱灾，这确实值得好好探究一下。问题就出在农田水利设施建设跟不上实际需求。因为降雨比较多，西南地区的人只想到了涝，没有考虑过旱。西南地区有很多“望天田”，很多人还是传统地靠天吃饭，没有重视完善水利设施。其实，完善农田水利设施建设，就是给农民和庄稼买保险。人都需要买保险，面对全球的气候大变化，西南更应该考虑加强水利设施建设。
因此，不能再把钱都投在大江大河的建设上来了，轮也该轮到对农民最关心，也对粮食安全最重要的农村村头的沟塘渠堰建设了，因为改革开放30多年来，他们很少能得到到国家水利建设的资金。大旱也已经对水利部门的投资方向说不了，再不修，还会有更大的惩罚。不能再只盯着大工程大项目了，那些工程不解农民浇灌的“渴”。而农民的“渴”才是国家的“渴”，因为粮食安全一旦出点差错，真是吃不了要兜着走的。
所以说，为了彻底解决“少雨就旱，多雨就涝”的恶性局面，强烈建议国家调整水利投资方向，至少应该把中央已放弃投入20多年的农村沟塘渠堰给捡起来，拨出专门经费，让农民在农闲时进行修建贮水用水的沟塘渠堰。如果能够从上千亿的水利资金中拔出600亿专门用于粮食主产区的沟塘渠堰建设，既可以增加1000万的农民就业岗位，又可以进行“贮水于民”的工作；既能提供就业岗位，又能使国家未来粮食安全有了长久保障，也不致于屡屡抗旱了。每个村庄拨给一定的维修资金，以工代赈，让他们把自己村庄的贮水设施都修建好，估计农民们都会很高兴。如果每个农民一个月500元，一年下来6000元，600亿维修资金一年可提供1000万的就业岗位，既能让从事粮食生产的农民在农闲时不用再外出打工，也能够提高他们的收入，国家的粮食生产基础也有保障了。
