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【一】:国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知-国家规范性文件
国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
加快农业转移人口市民化，是推进以人为核心的新型城镇化的首要任务，是破解城乡二元结构的根本途径，是扩内需、调结构的重要抓手。根据党中央、国务院决策部署，现就实施支持农业转移人口市民化若干财政政策通知如下：
一、总体要求
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，适应、把握和引领经济发展新常态，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，强化地方政府尤其是人口流入地政府的主体责任，建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系，将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，创造条件加快实现基本公共服务常住人口全覆盖。加大对吸纳农业转移人口地区尤其是中西部地区中小城镇的支持力度，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，并与城镇居民享有同等权利。
二、基本原则
创新机制、扩大覆盖。创新公共资源配置的体制机制，将持有居住证人口纳入义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务等基本公共服务保障范围，使其逐步享受与当地户籍人口同等的基本公共服务。
精准施策、促进均衡。强化经济发达地区为农业转移人口提供与当地户籍人口同等基本公共服务的职责；综合考虑户籍人口、持有居住证人口和常住人口等因素，完善转移支付制度，确保中西部财政困难地区财力不因政策调整而减少，促进基本公共服务均等化。
强化激励、推动落户。建立中央和省级财政农业转移人口市民化奖励机制，调动地方政府推动农业转移人口市民化的积极性，有序推动有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。
维护权益、消除顾虑。充分尊重农民意愿和自主定居权利，依法维护进城落户农民在农村享有的既有权益，消除农民进城落户的后顾之忧。为进城落户农民在农村合法权益的流转创造条件，实现其权益的保值增值。
三、政策措施
（一）保障农业转移人口子女平等享有受教育权利。地方政府要将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围，逐步完善并落实中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策。中央和省级财政部门要按在校学生人数及相关标准核定义务教育和职业教育中涉及学生政策的转移支付，统一城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，落实好中等职业教育国家助学政策。
（二）支持创新城乡基本医疗保险管理制度。加快落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。对于居住证持有人选择参加城镇居民医保的，个人按城镇居民相同标准缴费，各级财政按照参保城镇居民相同标准给予补助，避免重复参保、重复补助。加快实现基本医疗保险参保人跨制度、跨地区转移接续。
（三）支持完善统筹城乡的社会保障体系。加快实施统一规范的城乡社会保障制度，中央和省级财政部门要配合人力资源社会保障等有关部门做好将持有居住证人口纳入城镇社会保障体系和城乡社会保障制度衔接等工作。
（四）加大对农业转移人口就业的支持力度。中央和省级财政部门在安排就业专项资金时，要充分考虑农业转移人口就业问题，将城镇常住人口和城镇新增就业人数作为分配因素，并赋予适当权重。县级财政部门要统筹上级转移支付和自有财力，支持进城落户农业转移人口中的失业人员进行失业登记，并享受
职业指导、介绍、培训及技能鉴定等公共就业服务和扶持政策。
（五）建立农业转移人口市民化奖励机制。中央财政建立农业转移人口市民化奖励机制，奖励资金根据农业转移人口实际进城落户以及地方提供基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素进行测算分配，向吸纳跨省（区、市）流动农业转移人口较多地区和中西部中小城镇倾斜。省级财政要安排资金，建立省（区、市）对下农业转移人口市民化奖励机制。县级财政部门要将上级奖励资金统筹用于提供基本公共服务。
（六）均衡性转移支付适当考虑为持有居住证人口提供基本公共服务增支因素。中央财政在根据户籍人口测算分配均衡性转移支付的基础上，充分考虑各地区向持有居住证人口提供基本公共服务的支出需求，并根据基本公共服务水平提高和规模增长情况进行动态调整，确保对中西部财政困难地区转移支付规模和力度不减。省级财政要参照中央做法，在对下分配均衡性转移支付资金时考虑为持有居住证人口提供基本公共服务等增支因素，增强县级政府财政保障能力，鼓励中西部地区农业转移人口就近城镇化。
（七）县级基本财力保障机制考虑持有居住证人口因素。完善县级基本财力保障机制奖补资金分配办法，中央和省级财政在测算县级相关民生支出时，要适当考虑持有居住证人口因素，加强对吸纳农业转移人口较多且民生支出缺口较大的中西部县级政府的财力保障。县级政府要统筹用好资金，切实将农业转移人口纳入基本公共服务保障范围，使农业转移人口与当地户籍人口享受同等基本公共服务。
（八）支持提升城市功能，增强城市承载能力。地方政府要将农业转移人口市民化工作纳入本地区经济社会发展规划、城乡规划和城市基础设施建设规划。要多渠道筹集建设资金，通过发行地方政府债券等多种方式拓宽城市建设融资渠道。要推广政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与城市基础设施建设和运营。按照市场配置资源和政府保障相结合的原则，鼓励农业转移人口通过市场购买或租赁住房，采取多种方式解决农业转移人口居住问题。中央财政在安排城市基础设施建设和运行维护、保障性住房等相关专项资金时，对吸纳农业转移人口较多的地区给予适当支持。
（九）维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。地方政府不得强行要求进城落户农民转让在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益，促进相关权益的实现和维护，但现阶段要严格限定在本集体经济组织内部。要多渠道筹集资金，支持进城落户农民在城镇居住、创业、投资。www.shanpow.com_关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知。
（十）加大对农业转移人口市民化的财政支持力度，并建立动态调整机制。中央和地方各级财政部门要根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区和城乡之间农业转移人口流动变化、大中小城市农业转移人口市民化成本差异等，对转移支付规模和结构进行动态调整。落实东部发达地区和大型、特大型城市的主体责任，引导其加大支出结构调整力度，依靠自有财力为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务，中央财政根据其吸纳农业转移人口进城落户人数等因素适当给予奖励。
四、组织实施
建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策是党中央、国务院部署的重点改革任务之一，各级政府及其财政部门要高度重视、提高认识、尽快部署、狠抓落实。
中央财政要加快调整完善相关政策，加大转移支付支持力度，建立绩效考核机制，督促地方财政部门尽快制定有关支持农业转移人口市民化的财政政策措施。
省级财政部门要按照本通知要求，结合本地区实际制定支持农业转移人口市民化的政策措施，并报财政部备案；要完善省对下转移支付制度，引导农业转移人口就近城镇化，增强省以下各级政府落实农业转移人口市民化政策的财政保障能力。
人口流入地政府尤其是东部发达地区政府要履行为农业转移人口提供基本公共服务的义务，把推动本地区新型城镇化、加快推进户籍制度改革、促进已进城农业转移人口在城镇定居落户与提供基本公共服务结合起来，通过加强预算管理，统筹使用自有财力和上级政府转移支付资金，合理安排预算，优化支出结构，切实保障农业转移人口基本公共服务需求。
国务院
2016年7月27日
来源:
【二】:农业转移人口的市民化
农业转移人口的市民化
韩俊
国务院发展研究中主副主任
课程前言
很高兴第二次来到长安讲坛，今天这个题目是农业转移人口市民化，这是十八大报告里边的一句话，十八大报告里面讲要有序推进农业转移人口市民化，这是十八大里边的一个重大的判断，也可以叫做农民工的市民化，只是这个提法第一次写入党的文件和党的报告，可以说是我们国家现代化进程中的一个重大的战略和政策问题。我想结合最近我们对这个问题的研究跟大家汇报一些想法。主要是希望大家能够思考一些问题。
一、农民工问题的有关背景
（一）农民工的概念
首先讲一下农民工有关的一些背景。农民工这个概念是中国特色的一个概念。经济学的教科书里边找不到这个概念，国外也没有这个提法。这个概念跟中国所特有的户籍管理制度，它是联系在一起的。其实这个农民工是一个很庞杂的群体，它不是“铁板一块”，只要是有农村户口，只要在城里还没有落户，无论你在农村务工经商还是到城里来务工经商，我们都给它贴了一个标签——“农民工”。这个群体也非常庞大，去年农民工的总量是2.53亿人，其中外出务工的农民工1.59亿人，还有在本地务工的农民工，包括务工经商，从事非农产业的接近9500万人，我们现在城镇的常住人口当中每4个城镇常住人口当中就有一个是外来的流动人口，主要是农民工。
我是记得2008年，我参加党的十七届三中全会这个文件起草的调研，我们到山东青岛一家企业去座谈，这个企业的董事长写了一封给国务院领导的信，他当时就建议取消农民工这个称呼，因为他说这个称呼是一个不科学的用语，也带有一定的歧视性，这位董事长就讲，他这个企业里边有500多个工人，他也不知道谁是农民工，工人之间彼此也不知道谁是农民工，他当时说得很形象。他说农民工这个词就是你们写文件、搞研究的给他它出来的。
大家可以在网上搜一下，最近广东省委书记，中共中央政治局委员汪洋同志明确地讲，广东要加快研究并实施出台取消农民工称谓的政策措施，广东是最大的一个农民工的流入省，中国最大的一个农民工的输出省的省委书记卢展工，最近也跟汪洋书记相呼应，他们两个遥相呼应，卢展工书记讲工农商学兵，它是根据职业来划分的，农民工这个称呼对农民是一个极大的不公，他也呼吁尽量不要使用这个概念。
所以，十八大报告里用了农业转移人口市民化这个提法，没有用农民工市民化这个提法。如果农民工背后的这些制度不改，你怎么改这个称呼都没有太大的意义，关键是农民工背后，他有很多制度安排，确实对这个群体有很大的歧视性。
我们现在有一个新的术语叫“新生代农民工”，这个新生代农民工是1980年、1990年以后，1980年，上世纪80年代以后出生的这个群体已经1亿多人，我们把它称之为“新生代农民工”，特别是上世纪90年代以后出生的农民工，很多是出生在城里，很多是成长在城里，说这些人你叫他农民工，他好像也不太乐意，我在很多场合就讲，我们要到第三代还给他戴一个“农民”的帽子，新生代农民工的后代，他完完全全跟农村没有关系了，跟农业没有关系了，我们不要再把它叫做农民工，新兴农民工，这个叫“农三代”了。
（二）农民迁移政策的演变
我们可以简单地回顾一下我们对农民的迁移的政策的演变，人口流动政策的演变，新中国成立之初，我国是完全允许自由迁徙的。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条，把自由迁徙作为公民的11项自由权之一；1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部中华人民共和国宪法也明确地规定，中华人民共和国的公民有居住和迁徙的自由。在那一段时间，城乡居民的居住和迁徙是完全自由的，没有附加任何条件的限制。
现在我们这个户籍制度跟我们1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》是直接有关的。1958年，这个条例颁布以后，我们的食品的供给制度、就业制度、住房制度、教育制度等等跟户籍都挂钩了。自此以后，我们实行了一套严格限制，可以说是禁止流动的政策。1958年到1978年这一段，农民的流动是非常有限的，在这一段时期，农民已经没有流动的权力，没有流动的活性，农民基本上变成了“棋盘”上的一颗“棋子”。
改革开放以来，我们对农民转移就业的政策可以划分为三个阶段，可以用六个字来概括。改革开放之初到90年代初，我们的政策基调是允许农民离土，当时费孝通教授提出来要离土不离乡，允许农民进厂不进城，这儿的核心是离土，因为在改革开放前，农民没有离土的自由，由于允许农民离土，所以我们就发展壮大起了一个乡镇企业，乡镇企业异军突起。
90年代以后，我们对农民迁徙的政策，我们的导向是逐步消除了农民离乡的限制。80年代，我们是允许离土，但不离乡；90年代，我们开始放宽对离乡的限制，就允许农民进城务工经商，可以进城，但是进城干什么呢？是来打工的，是来务工经商的。90年代以后，特别是90年代后期以后，我们的政策有很大的调整，这里边我可以专门点几个，我们取消了专门面向农民工的一些就业证卡。90年代中后期，由于城市当时，比如说受亚洲金融危机的影响，城市就业压力比较大，这时候农民工进城办的卡多了，我记得朱镕基同志担任总理的时候，我们做过一项调查，把北京市外来农民工收费一览表，我们写了一个调查报告。
农民工要在北京打工的话，要办一个暂住证，每年要交180块钱，他还要办一个就业证，每年还要交180块钱，在很多行业还要办卫生证，还得交120块钱，还要办一个计划生育证，只要办证就得收费。当时，我们的调查是在北京市一个农民工打工一年的收费是485块钱，当时我们也对深圳做了调查，深圳一年光办暂住证收费10亿人民币，当时办证就是为了收费，你也没给农民工提供什么服务，后来朱镕基总理出台了一项政策，你可以办证，什么证都可以办，但每个证最多收5块钱，这样一来，这办证的积极性也没了。
党的十六大以来，最近十年，特别2003年以后，我们对农民工的政策有了一些实质性的改变。我们提出了要公平对待、搞好服务、合理引导、完善管理。最重要的一个导向是逐步允许农民工在城里落户定居，过去是允许离土，后来允许离乡，党的十六大以来，我们的政策的基调开始转向允许农民工在城里落户，允许定居，这是一个很大的改变。
我还可以给大家讲一个，这是我们的一个重大的事件，有一个“孙志刚事件”。在广州，孙志刚是一个大学生，当时我们有一项制度叫收容遣返制度，农民工在城里如果三证不全的话，如果没有暂住证，没有就业证，没有身份证，你就有可能被收容。北京市，1999年一年就可以收容将近15万人，当时要占到流动人口的5%，一天最多的时候可以收容到八、九千人，重大的节假日农民工就是提心吊胆，当时我记得我们调研的时候提到一个真实的案例，中南海的一个中央的机构的处长，就在北京，在家里装修房子，穿得有点像农民工了，警察去检查三证的时候不全，但他说我就一个中南海的出入证，别的证都没带，这个查证的人说我们就专门抓中南海的人，就把这个处长在仓平关了两天。他说我要跟北京市委书记的秘书通电话，你们得拿电话来，真打通了，一看真是中南海的处长。最后北京市有关方面去到中央这个机构去赔礼道歉，说不是北京市警察干的，是二狗子干的。警察聘了很多助理，大家可以想一想，就连中南海的一个处长拿着个中南海的出入证就有可能被收容，你说一个普通的农民工，他最基本的公民权力怎么能够得到保障呢。
后来温家宝总理在“孙志刚事件”以后，据我所知花了一个礼拜的时间，好像是“五一长假”，就让国务院法制办花一个礼拜的时间，也不要去调查，也不要开会，也不要研究，抓紧拿出一个废止收容遣返条例的一个收容救助的一个新的条例下，废除一个制度。后来这个条例提交国务院讨论的时候一致通过，大家可以想一想，你说一个城市5%的人被收容，这是一个什么概念，它会涉及到多少家庭，它会制造多少不和谐呢。
（三）农民工问题是现代化进程中面临的重大挑战
我国的农民工的问题是我们现代化进程中面临的一个重大的挑战。大家想一想，我们城镇人口当中，农民工，现在农民工只要离开家乡在城里居住超过半年，就被统计为城镇的常住人口，这个比例越来越高了，这么大的一个群体，现在是两亿五千万人，这个群体还在不断地扩大，我们在一个报告当中提出，农民工是成为一个总体稳定的群体，还是演变为一个流动不定、动荡不安的群体，它是成为一个良性发展的
群体，还是演变为一个没有出路的群体，它是成为一个共享发展成果的群体，还是演变为一个缺乏关爱，逐步被边缘化的群体？这个对我们党的执政能力和政府的管理能力来讲，确实是一个重大的挑战，我后边还要讲，最近这一年多以来的一些大的群体性事件，我们确实要认真对待这个问题。
可以说任何一个国家，现代化进程中的一个很大的难点是要解决好农民的转移就业和市民化的问题。我们研究了一项英国解决这个问题花了三个世纪的时间，大家可以读一下英国的经济发展史，英国花了三个世纪才解决了这个问题。法国、美国花了100多年的时间，日本也花了将近100年的时间，我国农业劳动力向非农产业转移，向城市转移数量之多，是世界上到目前为止没有任何一个国家曾经有过的。我们的人口就比美国多10个亿。
我们现在农民工的市民化已经进入了一个关键的时期，城镇化水平到去年已经超过了50%，我们的城镇人口现在已经接近7个亿，城镇的常住人口已经超过了7个亿。国务院发展中心对今后的城镇化的前景做了预测，我们这个预测还是相对保守的，到2020年，我们这个城镇化水平将会达到60%左右，到2030年将会达到66%左右。中国要变为一个现代化的发达的国家，我们的城镇化率会逼近70%左右。大家可以想象，我们还有很长的一段路要走。
但是我们现在这个城镇化又是不彻底的，又是加深的，甚至是扭曲的，农民工进城，只要在城里居住超过6个月，他就被统计为城镇常住人口，但他自己并不认为他就是城里人，因为城市的基本公共服务和社会保障没有普遍的，更没有均等地惠及他们。所以在人口流动加剧，在社会结构深刻变动的大背景下，如果本地人和外来人口之间存在着巨大的一个收入和福利鸿沟，它有可能成为一个新的重大的不稳定的因素。
二、农民工市民化研究的实证数据和发现
下面，我想给大家介绍一些实证的数据。最近国务院发展研究中心，我们出版了一本书叫《农民工市民化——顶层设计与制度创新》，我们花了一年多的时间，在全国20多个城市，对7000多位农民工进行了访谈，我们实地考察了7、8个城市，这个研究的成果发布以后引起大家广泛的关注。这些结论是非常具有启发的，对我们思考这个问题。
首先农民工的流动呈现家庭化和长期化，现在举家外出的农民工，四分之一的农民工是举家外出，有二分之一的农民工子女是跟着他，农民工随迁子女，有一半的子女是跟在农民工身边。农民工外出打工的时间平均是7年，超过56.7%的人累计外出打工五年以上，还有28.6%的人累计外出打工十年以上。农民工在同一个城市就业和居住趋于稳定，40.7%的人在当前的城市已经工作和生活了五年以上，有18%的人在当前的城市工作和生活了十年以上，要调查农民工太容易了，你去买菜，你随便到一个饭馆吃饭，谁都是你的调查对象，我们的城市已经离不开这个群体了。
过去农民工是一工一农，农民工都会做农活，农忙季节都得回家，现在这个也正在成为历史，根据这
个调查，半数以上的农民工已经在城镇稳定就业。多数农民工已经不从事农业了，新生代农民工没有从事过农业的比例高达84.5%。张德江副总理讲，现在很多农民工是手不能提篮，肩不能担担。国际金融危机来了以后，2008年有两千多万农民工回到农村，很多到农村，他不会浇地，不会施化肥，都不会干了，把势根本不对，所以我们不要想这些人还会回到农村去务农，这是不可能的。
第三个发现，农民工市民化的意愿非常强烈，我们这个调查表明，愿意回到农村定居的农民工只占
8.8%，只有7.7%的新生代农民工愿意回到农村定居，八成以上，甚至九成的农民工，他是愿意留在城里。
