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预备立宪篇1:试述清末预备立宪
【摘 要】自从1906年开始，清末统治者开始宣布实行“预备立宪”。对于这场清末的宪政改革，一般较为传统的观点认为这是一个骗局。笔者拟从其目的、原则、主要内容出发对预备立宪做一基本的认识，从而对其影响极其评价谈谈自己的看法。
【关键词】 预备立宪 目的 原则 内容 评价
中国的封建社会历经唐朝的繁荣昌盛后逐步步入衰落。到了清朝末期中国的封建社会也走到了尽头。大清王朝在历经康、雍、乾三代的兴盛和繁荣之后，内忧外患接踵而来。为了减轻和消除人民反抗和外国侵略，同时也为了适应国家阶级力量对比所发生的明显变化，清政府逐渐意识到对上层建筑有必要进行变革。并认识到实施 “变革”的重要性和紧迫性。于是在1901年，清政府终于宣布实行“新政”。通过对大陆法系和英美法系的法律模式的考虑对照他国先进经验对法律进行改良。尔后又推出“预备立宪”。试图通过法律的变革和所谓的“立宪”（或者说宪政）来巩固皇权维护封建统治。结果怎样？影响又如何呢？
一、晚清预备立宪含义及比较
晚清预备立宪实际上就是晚清政府在内忧外患的政治局面的情况下不得已而采取的一种所谓的宪政活动。其实质是清政府加强封建统治的晃子而已。
宪政（Constitutionai Politics）是近现代西方国家的产物。依据西方国家的宪政理论，宪政来源于对“天赋人权”的确认与保障，要实现这一目标，首先就必须对政府权力进行有效的监督和制约。因此，限制国家（政府）权力或行为，就构成了宪政的基本内容或本质所在，其核心是“限政”即规范与制约国家权力。这在我国《宪法》的结构中表现得尤其突出。在西方宪政的含义的解释颇多，在这里介绍美国学术团体联合会主席凯茨博士的看法。凯茨博士将学者们对宪政的认识概括为三点：（１）宪政是由一组用于制定规则的自足或自觉的规则构成的，即宪法是“法之法”；（２）宪政是由意识形态和文化决定的一系列特殊道德观点，如尊重人的尊严，承认人生而平等、自由并享有幸福的权利；（３）任何有意义的宪政概念必须考虑到“合法性”（国家权力、公共政策和法律的合法性 ）和“同意”（人民对政府及其行为的承认与赞同）。[i]
两者相比较可见清政府和真正意义上的宪政有着本质上的区别，这一区别同当时的环境及其他相关因素有关。
二、晚清预备立宪的背景及目的分析
1、晚清预备立宪的背景
第一、从国际环境看，八国联军侵华战争带来的恶果,使清政府的国际地位急剧衰退,殖民色彩愈益浓重。随着帝国主义列强争夺中国丑剧的发展,清政府面临更加险恶的国际环境,与列强斡旋的余地日益缩小,难度急剧增大。发生在1907-1909年的中日“间岛”交涉是晚清对外关系史的一个重要事件。日本挟慑服沙俄之余威,取得独霸朝鲜的权力,即以中朝有关图们江源边界走向的界务纠纷为据,策划所谓“间岛”问题,托辞保护韩民,派兵侵入吉林、延边地区,企图在此建立新的侵略基地。经过中日甲午战争和八国联军侵华战争，帝国主义进一步加紧了对中国的侵略步伐。但是，1900年的义和团运动粉碎了他们企图瓜分中国的迷梦，迫使他们转而采取“保全”、扶植清朝傀儡政权，实行“以华治华”，从而维护其殖民利益的政策。从自身利益出发，他们要求清政府披上“民主宪政”的外衣。
第二、就国内形势而言，十九世纪晚期，中国的经济、阶级结构都发生了巨大变化，资产阶级旧民主主义革命正在日益兴起，封建专制主义统治与发展资本主义生产关系的矛盾、与不断高涨的民主思潮的矛盾，都已十分尖锐；特别是以孙中山为首的资产阶级革命派领导的反清民主革命蓬勃发展，而代表资产阶级右翼和一部分地主官僚的君主立宪派也积极活动，企图通过立宪分得一点权力。不愿接受任何变革的清朝统治集团，在义和团运动的沉重打击下和资产阶级革命的震撼下觉察到，如再不作任何“革新”的表示，必将“全局糜烂”，“溃决难收”，必须慎重选择“善后之策”，才能苟延残喘，保持危在旦夕的统治地位。而所谓“善后之策”，就是“一曰用严峻之法，摧锄逆拭氛，二曰行公溥之政，潜消戾气”，即在加强镇压的同时，用“政治上导以希望”的策略，欺骗人民，瓦解革命，拉拢立宪派。[ii]
第三、晚清预备立宪的直接诱因，对于立宪活动得以展开的一个直接诱因或者说导火索就是1905年的日俄战争，日本以君主立宪小国战胜俄国那样一个专制大国，给清廷上下以很大震动。“日俄之胜负，立宪专制之胜负也”。于是朝野上下普遍将这场战争的胜负与国家政体紧密联系在一起，认为日本以立宪而胜，俄国以专制而败，“非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制”。[iii]在这以后一股立宪之声遍于华夏大地。清政府于日俄战争的第二年即1905年就开始筹备“仿行宪政”事宜，派载泽、端方等五大臣出国考察宪政。1906年，五大臣回国，他们在向清廷提交的奏请宣布立宪密折中转达了各资本主义国家对清政府准备实行宪政所持的支持态度，同时指出，实行君主立宪有三大利。“一曰皇位永固”。如同日本，行政职责由大臣承担，政府可以更换，君位可万世不变。“二曰外患渐轻”。列强之所以欺侮中国，视中国野蛮落后，不以礼相待，主要在于中国的专制政体。中国一旦改行宪政，纳入国际一体化的政治秩序，列强的歧视态度将有改变。“三曰内乱可弭”。改良派大造舆论，宣传君主立宪，革命派织织力量，要彻底推翻帝制，而实行宪政，满足或部分满足这些要求，矛盾自然缓解。
2、晚清预备立宪的目的
清末预备立宪的目的是为了摆脱内外交困的境况，缓解国内各种矛盾，改变落后挨打的被动局面，是借立宪之名。抵制民主革命。巩固专制统治，并没有真正实行民主宪政。这在一开始就注定了该活动失败的命运。
三、晚清预备立宪的原则及内容
1、晚清预备立宪的原则
预备立宪的原则，是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，即在中央掌握实权的前提下，政务公开，给人们以议政的权利。同时考虑到国情和民情，决定先从厘定官制、兴办教育等入手，切勿搞激进主义，而要循序渐进，依情况的发展，再妥议预备立宪实行的具体期限。也就是说，立宪的大政方针的决定权是掌握在清廷之手。这表明清廷从一开始就紧紧控制了立宪的内容与进程，一切都是根据清朝统治者的意志和“需要”来进行的。这事实上决定了这场立宪的性质，也表现出晚清预备立宪的虚伪性。
2、晚清预备立宪的主要内容
这不仅是预备立宪的重要组成部分，也是中国政治制度史和法律制度史上的一大变化。清政府在宣布预备立宪的第二年，即1907年9月，就明令各省筹设咨议局；1908年7月，颁布《咨议局章程》;1909年9月，除新疆外，全国各省统统成立了咨议局。按 《咨议局章程》的规定，咨议局“为各省采取舆论之地，以指陈通省利病、筹计地方治安为宗旨。” 清政府筹设资政院也始于1907年，1909年8月颁布《资政院章程》规定，资政院“以取决公论、预立上下议院基础为宗旨。”可见，资政院是向国会过渡的权力机关。其职权包括：负责法典的修订修改，议决国家的预决算、税法、公债，决定其他奉旨交议的事项。另一方面，资政院所议决的事项须奏请皇帝裁夺；军机大臣和各部行政长官有权要求复议，若双方意见不一，则分别上奏皇帝；皇帝有权令资政院停会或解散。资政院在很大程度上受制于皇帝，但它作为过渡时期的中央专门立法机关，表明了分权的发展倾向。[iv]
第二、颁布《钦定宪法大纲》。
清政府在1906年9月 的 《宣示预备立宪谕》 中表示，“俟数年后”,再确定预备立宪的具体期限，但不过两年，即1908年8月，就颁行了《钦定宪法大纲》，明确宣布预备立宪以9年为期。届时，即以《大纲》 为准则正式实施宪政。 这里最大的原因是立宪派的请愿活动。清政府宣布预备立宪，正是立宪派所求，因此为立宪派的发展壮大提供了良好条件。立宪派不失时机地宣传他们的主张，并在全国组织各种立宪团体。1908年6月,各省立宪派团体汇集北京，联合请愿清廷，要求速开国会。对此，清政府没有将其视为“谋反”、“变乱祖制” 而予以镇压， 而是采取了妥协宽容的态度，很快做出了正面答复。
第三、颁布《十九信条》
1911年10月10日，武昌起义爆发，许多省相继响应，宣布独立。此时，清新军将领张绍曾和蓝天蔚联合致电清廷，强烈要求于年内召开国会，制定宪法；重新组织责任内阁，内阁总理由国会公选；取消皇族特权，皇族永不得充当国务总理和国务大臣。甚至准备采取军事行动，进攻北京。清政府再次下“罪己诏”，解散皇族内阁，释放政治犯,并令资政院迅速起草宪法。1911年11月3日，清颁布《宪法重大信条十九条》，简称《十九信条》，这是中国历史上第一部宪法性文件，起到了临时宪法的作用。《十九信条》是在辛亥革命爆发，各省纷纷反正，清政府为收买人心，挽救危局而制定的，与《钦定宪法大纲》的重大区别是采用英国式的制宪原则。信条没有来得及规定臣民的权利义务，虽然继续规定“大清皇统万世一系”、“皇帝神圣不可侵犯”，但这不外是议会制君主立宪国家的通常做法，实际上，皇帝只是国家的象征、虚位的元首，临朝而不理政。 皇帝的权力大为削弱，而国会的权力大为提高。然而，单靠一部宪法已无法左右形势的迅猛发展。1912年2月12日,溥仪宣告退位，清朝统治结束，北京政权落入袁世凯之手，军阀混战的北洋政府时期开始了。[v]
四、对晚清预备立宪的总体评价
1、晚清预备立宪的消极评价
第一、政治目标的消极性：①满洲贵族为欺骗人民，遏制革命，削弱地方汉族官僚势力，加强满洲贵族的中央统治权力和地位。②汉族官僚企图通过立宪抵制革命，维护自身的利益。③立宪派企图通过立宪提高社会地位，获得参加政权并建立资产阶级君主立宪制度。另外，也含有抵制革命的意图。
第二、①主观目的有反动性：其目的是取悦列强，遏制革命形势和消除统治危机。②活动本质的封建落后性：仍未超出“中体西用”范畴。③客观影响的进步性：清政府的这些让步，符合社会发展的趋势和资产阶级的愿望，有利于中国的近代化。④实际作用的背离性：清政府努力的结果适得其反，从直接影响看，这引起人民的反抗和满汉地方之间及资产阶级立宪派的离心，不但削弱了自身统治，还促进了革命形势的高涨；从根本影响看，派遣的留学生成为反清民主革命思想的传播者；编练的新军成为武昌起义的主力；奖励实业，促进了民族资本主义的发展，不仅为辛亥革命奠定了经济和阶级基础，而且还从根本上瓦解了封建经济的基础。
2、晚清预备立宪的积极评价
第一、预备立宪的措施加剧了中央与地方、满汉之间、阶级之间的矛盾，引起了社会的极大混乱，加速了加速了清朝的灭亡。从另一个方面摧生了新的政治制度。
第二、在清政府在实行“预备立宪”活动中，对旧有政治体制进行一些改革，在一定程度上改造了君主专制制度，直接冲击了二千多年的专制政体，不自觉地向政治近代化建制迈进。
第三、传播了宪政文明，培养了一大批具有初步宪政法律素养的法律人才，为我国近代宪政运动的发展创设了条件。
第四、在一定程度上讲，引进了西方国家先进的法律理念，为我国近代法律的现代化、西化创设了条件。
预备立宪篇2:预备立宪公会 -
清末民初政党 链接 清末政党——中国议会、帝国宪政实进会、帝国统一党·宪友会、预备立宪公会、君主立宪维持会·宗社党。 民初政党——共和党、民主党、统一党、进步党、 国民党。
清末立宪派的政治团体。1906年（光绪三十二年）12月16日成立于上海，会长郑孝胥，副会长张謇、汤寿潜。会员主要为江苏、浙江、福建的官绅和上层资产阶级分子，约270余人，主要人物有朱福诜、孟昭常、赵凤昌、温宗尧、张元济、刘厚生等。以“奉戴上谕立宪，开发地方绅民政治知识”为宗旨，进行改良主义的政治活动。每年开常会一次。1908年两次电请清政府提前召开国会。1909年（宣统元年）11月发起国会请愿运动。武昌起义爆发后停止活动。
预备立宪公会成立的背景 清政府在義和拳亂與列強干涉後實施「庚子後新政」，派遣大臣前往海外考察列強各國實施憲政內容。慈禧太后根據清宗室载泽、端方等五大臣的意見，於光緒三十三年（1906年）下詔預備立憲。 1907年，清政府在中央籌設資政院，在各省籌設諮議局。张謇、汤寿潜等人在上海成立预备立宪公会，之后各地立宪公会纷纷建立。清國各地（特別在湖廣、兩江一帶）主張立憲的政治團體陸續發表宣言，鼓吹實行君主立憲政體，同時發起國會請願運動，提出速開國會、頒布憲法、縮短預備立憲期限等訴求。 1908年，清政府頒布《欽定宪法大綱》，規定大清帝國萬世一系，同時宣布「九年後實行立憲」。 1909年（宣统元年）九月，各督、抚次第奏报舉行各省諮議局選舉。 1910年（宣統二年）九月初一日，资政院举行第一次开院礼。资政院开议前后，国会请愿运动也进入最高潮。直隶、山西、河南、四川、福建等省先后出现数千人集会，要求督抚代奏请愿呈稿。湖北集会倡议“不开国会﹐不承认新捐”。北京方面，国会请愿代表团迭向资政院和摄政王上书，资政院除代奏请愿外并通过了陈请速开国会专折。在声势浩大的请愿运动压力下，十八个督抚、将军、都统由东三省总督锡良领衔联名奏请立即组织内阁、翌年开设国会。清朝廷震惊之下，宣布缩短预备立宪期限为五年，国会开设之前先设责任内阁。 1911年5月8日（宣統三年四月十日），清政府廢除軍機處，發布內閣官制與任命總理、諸大臣。成員名單中過半數為清宗室（皇族）與滿人，被譏嘲為「皇族內閣」。立憲派、輿論對此多感失望，甚至引起不滿，認為清政府實無誠意推行憲政，乃逐漸同情、傾向革命事業。清政府遂於是年（1912年）垮台，中華民國就此誕生。
会长郑孝胥 郑孝胥（1860-1938），字苏戡,一字太夷,号海藏。福建闽侯人 郑孝胥 。清光绪八年(1882)举人。由内阁中书改官同知。光绪十七年，东渡日本,任使馆秘书。次年,升日筑领事，调神户大阪总领事。二十年归国。历官总理各国事务衙门章京、京汉铁路南段总办、督办广西边务。宣统三年(1911)，为湖南布政使。辛亥革命后,以遗老自居,先有楼在上海，题海藏楼，寓居于此。鬻字沪上，年入二万金，同时写手如沈曾植、李瑞清、曾熙等，皆自叹不如。常与遗老辈相唱和。后追随日本侵略者,并任所谓的满洲国国务总理,成为臭名昭著的大汉奸，为士林之不耻，旧时朋辈，如陈衍、昌广生等皆与之绝交。彼时海上市招出其手者多易去，商务印书馆编《辞源》，初版书名出自郑孝胥手，及郑出仕伪满，书名则由邹梦禅集石门颂代替，建国后重订，则为叶圣陶书签。直至后来，梁披云《中国书法大辞典》、阮荣春《中华民国美术史》，于郑皆避而不谈。书法由帖入碑，工楷、隶，尤善行楷字体，取经欧阳询及苏轼，而得力于北魏碑版，所作字势偏长而苍劲朴茂，然笔墨寒伧，品格不高，且用笔过于夸张，用笔给人有雷同之感，常有观一足以之感，不足学。亦能诗，著有《海藏楼》。 至今“交通银行”的形象仍沿用他的字，虽不能以人废言，但作为一个国有银行，此举实在令人费解！他的书法艺术真的高于一切？ 郑孝胥，中国清末官僚，伪满洲国总理。字苏龛（苏堪），一字太夷,号海藏，尝取东坡‘万人如海一身藏’诗意，颜所居曰‘海藏楼’，世称‘郑海藏’。福建省闽侯县人。他是清朝的改革派政治家，亦是伪满洲国建国的参与者之一。 宣统三年，任湖南布政使；八月，武昌起义，辞职之泸，以鬻书自给，一度任商务印书馆董事，民国十二年，以二师傅陈宝琛，英人庄士敦之荐，任为小朝廷‘懋劝殿行走’。民国二十三年三月一日，溥仪三度登位，在日人摆布下任伪‘满州帝国’皇帝，改元‘康德’，任孝胥为‘总督理大臣’。二十四年五月，日人以‘财政部大臣’熙洽不发给经费为手段，迫孝肯自行辞职，由张景惠继任。二十七年，暴卒于长春，年七十九岁，葬于潘阳。著有‘海藏楼诗’八卷、‘骖乘日记’二卷；又编有‘孔教新编’一书
副会长张謇 张謇(1853年5月25日——1926年8月24日)，字季直，号啬庵 江苏海门人，祖籍江苏常熟，生于海门市长乐镇(即今常乐镇)。清末状元。中国近代实业家、政治家、教育家。 1853年出生于江苏海门常乐镇。1869年考中秀才，1874年（同治十三年），前往南京投奔原通州（今南通）知州孙云锦。 1876年（光绪二年）夏，前往浦口入吴长庆庆军幕任文书，后袁世凯也投奔而来，两人构成吴长庆的文武两大幕僚。1880年（光绪六年）春，吴长庆升授浙江提督，奉命入京陛见，张謇随同前往。同年冬，吴长庆奉命帮办山东防务，张謇随庆军移驻登州黄县。1882年（光绪八年），朝鲜发生“壬午兵变”，日本乘机派遣军舰进抵仁川，吴长庆奉命督师支援朝鲜平定叛乱，以阻止日本势力扩张。张謇随庆军从海上奔赴汉城，为吴长庆起草《条陈朝鲜事宜疏》，并撰写《壬午事略》、《善后六策》等政论文章，主张强硬政策，受到“清流”南派首领潘祖荫、翁同龢等的赏识。 1884年（光绪十年）随吴长庆奉调回国，驻防金州，袁世凯留朝鲜接统“庆字营”。不久吴长庆病故，离开庆军回乡读书，准备应试。 1885年顺天府乡试考中举人，1894年（光绪20年）慈禧太后六十大寿辰设恩科会试，考中状元，授翰林院修撰。1904年，清政府授予他三品官衔。1909年被推为江苏咨议局议长。1910年，发起国会请愿活动。1911年任中央教育会长，江苏议会临时议会长，江苏两淮盐总理。1912年起草退位诏书，在南京政府成立后，任实业总长，1912年任北洋政府农商总长兼全国水利总长，1914年兼任全国水利局总裁。后因目睹列强入侵，国事日非，毅然弃官，走上实业教育救国之路。1926年7月17日病逝，享年73岁。
副会长汤寿潜 汤寿潜(1856-1917)，字蜇先(或叫蛰仙)，浙江萧山人。清末民初实业家和政治活动家，是晚清立宪派的领袖人物，因争路权、修铁路而名重一时。 汤寿潜原名震，字蛰先，又作蛰仙，清浙江山阴（今萧山城山大汤坞村）人。少年时在家乡读书，“早岁颖异，以文学见称”。青年时曾出任浙江金华书院山长，主张教学以实用为务。 光绪十二年(1886)，入山东巡抚张曜幕。光绪十六年(1890)作《危言》一书，共4卷，提出精减冗员，改革科举，推广学校，开发矿藏，修筑铁路，兴修水利，加强海军防务等，并阐述其改良主张。 光绪十八年中进士，入翰林院为庶吉士；逾两年，授安徽青阳知县，数月即辞；后受聘当幕僚，游历各省。 二十六年，八国联军入侵，曾游说两江总督刘坤一、湖广总督张之洞实行“东南互保”。 二十九年任两淮盐运使，但仍以养亲之故居上海。 三十一年，发动旅沪浙江同乡抵制英美侵夺苏杭甬铁路修筑权，倡议集股自办全浙铁路。七月，在上海成立“浙江全省铁路公司”，任总理。此时清政府被迫允诺沪杭铁路由商民自筑，授汤寿潜为四品京卿，总理全浙铁路事宜。 三十二年，汤与张謇、郑孝胥等人联合江、浙、闽绅商200余人，成立“预备立宪公会”，任副会长，以“发愤为学、合群进化”为宗旨，敦促清廷早日立宪。 宣统元年(1909)，任浙江咨议局议长，曾与张謇、汤化龙、谭延闿等发起和组织联合会请愿，要求清政府实行宪政。 宣统二年(1910)八月，清廷革除汤寿潜全浙铁路公司总理职，不准干预路政。次年十一月辛亥革命爆发，杭州新军起义，汤被推举为浙江军政府都督。在任期间，他又联合陈其美、程德全等通电起义各省，商议成立联合政府。1912年1月中华民国临时政府成立，孙中山任命汤寿潜为交通部长，未到任。改任赴南洋劝募公债总理，向在南洋各地华侨募款。袁世凯篡权后，汤曾与章太炎等组织“统一党”以挽残局，未果。 8月，改任浙江铁路公司理事长。1915年曾致电反对袁世凯称帝。晚年，汤寿潜回归故里，为家乡水利枢纽麻溪坝改桥闸竭尽所能，解开了天乐乡自明宣德年间以来400多年的水利纠纷。 汤寿潜多年身居要职，但生活简朴，有“布衣都督”之称。他不富、不贪，在全浙铁路被袁世凯收归国有两年后，袁通过全浙铁路公司拨发20万银元，作为汤总理全浙铁路4年多不支一分薪金的补偿，但汤分文不受，将全数款捐给建造浙江图书馆。 其一生有著作多种，除《危言》4卷外，尚有《尔雅小辨》20卷、《说文贯》2卷、《理财百策》2卷、《三通考辑要》30卷及《文集》数卷。1917年6月病故于萧山临浦。
国会请愿运动 清廷正式颁布宪法大纲、搞公开政治的做法，这在中国历史上是头一遭。按照《筹备事宜清单》，宪政的设计者们将预备立宪期限定为9年，并详细开列了这9年的筹办大事和时间表，如第一年（1908年）筹办谘议局、颁布城镇乡地方自治章程、国民普及教育、编订重要法典等；第二年（1909年）举行谘议局选举、颁布资政院章程、人口调查、设立各级审判厅等；第三年（1910年）资政院开院、筹办厅州县地方自治、颁布文官考试制度等；第四年（1911年）续办各级地方自治、颁布地方税章程等；第五年（1912年）各级地方自治初具规模。 国会大请愿与皇族内阁 1908年8月，清廷在立宪派的鼓噪声中，终于颁布了《钦定宪法大纲》以及《议院法选举法要领》和《议院未开以前逐年筹备事宜清单》，并宣称“上自朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越。” 从规划和时间表来看，要办的这些事情基本都是大事情，对于一个向现代国家转型的旧中国来说，其难度可想而知。客观的说，新政和预备立宪的各项措施在辛亥革命前还是取得了一定成效，这也说明清廷已在某种程度上已经突破了沿袭千年的“祖制”（不仅是清朝，而是从秦汉以来的传统专制制度），正在自觉或不自觉地朝着现代国家推进。特别到了预备立宪，更是深刻地触动传统政治体制中最保守最核心的成分---专制皇权。在这个结构性变化即将来临的时候，任何的鲁莽和冒进都将给中国的未来带来灾难。但是，正如1909年日本首相桂太郎冷眼旁观的，“立宪和国会等制度是好的，但需要很长时间的准备，中国现在走得太快，一定会出问题的”。 按照1908年的筹备立宪路线图，清廷要进行九年的预备工作后方能召开国会，颁布宪法。但是，一旦民众的力量被发动起来，其进程和结果便不是改革的设计者所能控制和预料的了。诚然，清廷在1909年和1910年设立了谘议局和资政院，但立宪派认为谘议局受制于督抚，而资政院为非驴非马之议会，因而大都希望能在两三年内便召开国会。1910年资政院在讨论“速开国会案”时，议员们全体赞成并起身欢呼，足以见其心情之迫切。 从1907年秋天起，各地立宪派便纷纷上书清廷，要求速开国会。而在1909年10月各省咨议局第一次开会时，江苏咨议局议长张謇通电各省咨议局，建议组织国会请愿同志会。经过一个多月的多方联络，各省代表于12月18日陆续抵达上海，开会商议请愿速开国会之事。1910年1月，各省请愿代表团代表到北京后，向都察院呈递了由直隶谘议局议员孙洪伊领衔的“速开国会”请愿书，“期以一年之内召开国会，则天下幸甚！” 都察院的大人们对此类干涉朝政的帖子向来十分反感，因而没有为他们代奏。代表们失望之余，便开始遍谒朝臣，寻求支持。他们首先去求见的是首席军机奕劻和其他军机大臣，奕劻一向圆滑，他对请愿代表说：“我亦国民一分子，自必帮忙”，那桐也表示赞成。在经过他们的争取后，鹿传霖和戴鸿慈也表示理解。但在访问一些皇族亲贵的时候，肃亲王善耆、贝子溥伦和镇国公载泽则避而不见，而贝勒载涛和毓朗则表示将“竭力相助”，总算是让代表们感到些许安慰。 与此同时，各省督抚也纷纷致电清廷，请求“俯从舆论，速开国会”。随后，御史江春霖（也是资政院议员）特意上折“奏请缩短国会年限”。不仅如此，连旗民也加入请愿队伍，他们“公推代表，赴都察院呈请代奏速开国会”。在这种情况下，都察院只好将这些请愿书一同上奏。 不过，令代表们失望的是，1月30日清廷发布上谕对请愿速开国会之事作了答复。上谕中虽然对代表们的爱国热忱“深表嘉悦”，而且保证“宪政必立，议院必开，所慎筹者，缓急先后之序耳”，但还是以“国家幅员辽阔，国民智识不一，邃开议院，反致纷扰不安”为借口，拒绝了代表们的请愿要求。 对于这个结果，各省请愿代表们并不感动吃惊---如果请愿一次就能成功，那就不叫中国的朝廷了。于是，他们经过商议后，决定再次发动请愿，而且要扩大请愿代表的范围，并广泛征集请愿签名，以壮声势。同时，请愿代表们还制定了章程并成立了“国会请愿同志会”，北京设立总部，各省各埠设立支部，隐然已有政党之雏形。 1910年6月初，经过“国会请愿同志会”的努力，各省代表们再度进京，发动第二次请愿。这次请愿代表扩大到150人，除了各省谘议局议院外，还包括了各省商会、学会及华侨代表等。而且，令人鼓舞的是，这次请愿还征集到30万人的签名，其规模远远超过第一次。 6月16日，进京请愿代表再次来到都察院，呈递了十份请愿书。虽然十份请愿书各有侧重不同，到结论只有一个，那就是“速开国会才是弭乱救亡之策”。请愿代表们还警告说，如果不速开国会，“汉唐元明末造之祸，必将复见于今日”，与其等“大难已作同遭玉石俱焚之惨，何不及今力持大体，俯顺民情，速开国会，以弭乱于无形乎？” 这次都察院没有为难，而是立刻代奏朝廷。请愿书上去后，朝中大臣开始分化，有人力主“严旨震吓”，以免代表们“哓哓不休”；有人则认为“民心不可失，民怨不可积，须婉言对付，免生枝节”。据说载沣看到请求立宪的签名者已经有三十万之多时，也曾忍不住拍案大呼：“人民请愿如此之多，倘再不准，未免大失民心！” 但是，这些大员们讨论下来，觉得还是不能轻易服软；万一这先例一开，以后这些老百姓都群起效尤，朝廷的威严何在？岂不是留下极大的麻烦。于是，这次朝廷发布的上谕口气更加严厉，“毋得再行渎请！” 第二次大请愿失败后，代表仍未气馁，他们通电各省：“务必再作第三次请愿之举，矢以百折不挠之心，持以万夫莫拔之力，三续，四续，乃至十续，或可有望成功。”于是，他们便展开了规模更大的第三次国会请愿活动。“国会请愿同志会”经过讨论形成三个决定：一是请愿代表范围继续扩大：正式请愿时，各府、厅、州、县都派代表一至二人到京，近省至少100人以上，远省至少50人以上；二是分发签名册，并约定各省征集至少上百万的签名；三是交叉请愿：代表团向资政院请愿，各省谘议局及各团体同时向资政院请愿，各省谘议局及各团体再向各省督抚请愿。 1910年7月1日，留日学生千余人在东京锦辉馆举行集会，声援请愿代表团，并表示要积极参加第三次国民大请愿（看来留日学生支持立宪的也为数不少）。随后，南洋、美洲和日本等地的华侨也纷纷致电支持请愿活动，并相继派出代表到北京以示支持。当时的各大报纸、杂志也大造舆论，大力鼓吹速开国会的好处。一时间，“请愿召开国会”成为当时最热门的话题，全国各地也都形成了一股请愿速开国会的热潮。 1910年8月15日，国会请愿团召开会议，决定各省各团体代表在农历八月前必须到达北京，九月上书资政院，请开国会。另外，国会请愿团向各省谘议局致电建议，国会召开之前不承认新租税，各省谘议局开年会只讨论一个议案，那就是速开国会案，目的不达到，各谘议局即行解散。不久，各代表便陆续抵达北京，连一向闭塞落后的甘肃也派出代表前往北京参与请愿。更有甚者，山西代表到达北京时，在京的山西籍官员全体驱车乘轿，前往正阳门车站迎接本省代表，一时热闹非凡，轰动京师。 10月7日，请愿代表团向资政院整队出发时，奉天在京学生牛广生、赵振清等十七人突然来到，他们交给请愿代表一封信，表示“国家瓜分在即，非速开国会不能挽救，今第三次请愿势不能再如前之和平”，随即牛广生和赵振清两人要“拔刀剖腹，以明心迹”，经过请愿代表苦劝，两人趁人不备，各从自己腿上和胳膊上割肉一块，涂抹于请愿书上，并高呼“中国万岁！”“代表诸君万岁！”随后忍痛踉跄而去。代表们亦泪流满面，为之感动。10月22日，在民选议员的强烈要求下，资政院通过了速开国会案，随后具折上奏。 与前两次请愿不同的是，立宪派这次广泛发动了社会各阶层的民众，并进行了声势浩大的请愿签名和游行活动。10月5日，直隶各界人士1000多人在全国学界请愿会会长温世霖等人率领下，列队前往直隶总督署请愿，迫使直隶总督陈夔龙允为代奏；10日后，河南各界人士3000多人在开封游梁祠举行请愿签名活动，随后列队到河南巡抚衙门请愿，巡抚宝棻亲自出来接见并答应代奏朝廷；10月23日，山西太原民众1000多人集会，签名支持请愿活动，并前往巡抚衙门请愿；同日，山西谘议局和国会请愿同志会组织召开了上万人的请愿大会，当场签名的就有5000多人，随后列队游行到巡抚衙门请愿。 10月30日，福建各界人士5000多人游行到总督衙门请愿，闽浙总督松寿接受了请愿书；同日，四川国会请愿同志会召开请愿大会，到会者6000多人，并在谘议局议长蒲殿俊的率领下，大家列队前往总督衙门请愿，总督赵尔巽答应代为转奏。在各省请愿同志会的组织下，其它各省如湖北、湖南、江西、贵州等地的签名请愿活动都在如火如荼的开展中。特别是东北三省，请愿活动开展尤为热烈，当时奉天各地集会人数均在万人以上，签名者近30万。 谘议局这边的请愿活动也很顺利，各省谘议局基本上都通过了呈请速开国会的议案，并组织好进京请愿代表。在民众的请愿热潮下，各省督抚也受其感染，10月25日，由东三省总督锡良领衔，湖广总督瑞澄、两广总督袁树勋等18个督抚及将军都统联名上奏，请求立即组织责任内阁，明年召开国会，以免人心沸腾。 各省实力派官员的表态，对立宪派发动的国会请愿活动是极其有力的支持。在此情况下，清廷不得不做出让步。1910年11月4日，摄政王载沣宣布将原定为九年的期限提前三年，改于宣统五年（1913年）召开议院。对此，江浙等省的立宪派则觉得朝廷已经让步，不宜再行追逼。但部分请愿人士感到不满，他们认为没有必要再等三年，特别是东三省的请愿代表，更是坚决要求速开国会；12月2日，奉天省城学生数十人前往省谘议局面见议长和副议长，当场割指刺股写血书，要求进行第四次请愿活动。 但是，清廷不愿意再行更改，随后下令遣散请愿代表，并强行将东三省代表押解回籍，还将直隶代表温世霖找了个借口发配新疆充军，以杀鸡儆猴。与此同时，清廷则命各省举行欢庆活动，以表示对朝廷“五年立宪”决策的拥护。于是各地在官方的组织下，张灯结彩，军乐队开道，群众和学生手提红灯，高唱爱国歌，三呼万岁，“庆祝国会”四个大字则随处可见，一派欣欣向荣的景象。 不管怎么说，在这场运动中，那些雪片般的请愿书，蜂拥至京的请愿代表，数百万的民众签名，还有那些割臂、割股写血书的壮举，这一切的一切，都表明了这个古老帝国的民众正在用全部的热情和心血致力于促进一种大变革的发生。从这点来看，第三次国民大请愿运动不仅可以与英国的大宪章运动相媲美，即使与后来的五四运动相比也毫不逊色。 但事情很快又突转急下。按照修订后的预备立宪规划，宣统三年（1911年）最重要的事情便是组建责任内阁。1911年5月8日，清廷裁撤旧内阁和军机处，设立责任内阁。在新发布的内阁官制章程中，对新内阁的组织结构和职权作了明确规定：内阁由国务大臣组成，国务大臣包括内阁总理大臣一人，协理大臣一至二人，各部大臣共十人（外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传和理藩院十部）。应该说，这种构架和当年袁世凯力争的责任内阁基本相似，在推进中国专制政治结构的转型还是具有很大进步意义的。 但是，载沣任用满族亲贵的祸端也在这次内阁名单上彻底暴露。当时的内阁名单如下：总理大臣奕劻（宗室），协理大臣那桐（满）和徐世昌（汉），外务大臣梁敦彦（汉），民政大臣肃亲王善耆（宗室），度支大臣载泽（宗室），学务大臣唐景崇（汉），陆军大臣荫昌（满），海军大臣载洵（宗室），司法大臣绍昌（觉罗），农工商大臣溥伦（宗室），邮传大臣盛宣怀（汉），理藩大臣寿耆（宗室）。 内阁总共13人，满族即占到9人，其中皇族7人，汉族竟然只有4人，举国都为之哗然。立宪派本有两个要求，一个是速开国会，一个是责任内阁，但速开国会的要求被打了折扣，而皇族内阁就更是让那些立宪派至为的失望。因为在这个极为敏感的问题上，清廷在不经意间犯下的巨大错误，这等于是证明了革命党人反清排满和实行种族革命主张的正确性，这等于是在给革命党人加分助力的愚蠢之举。 梁启超在第三次请愿之前，说“现今之政治组织不改，不及三年，国必大乱，以至于亡，而宣统八年（1916年）召集国会为将来历史上必无之事”。对于“皇族内阁”的出台，梁启超更是愤懑至极，谓将来世界字典上决无复以“宣统五年（1913年）四字连属成一名词者”，“诚能并力以推翻此恶政府而改造一良政府，则一切可迎刃而解。” 一贯主张改良的梁启超都这么说了，那清朝剩下的日子可就指日可待了。但话说回来，清廷“五年立宪”也未免太速，回顾清廷覆灭后的近百年历史，中国要想实现真正的宪政民主，即使路线图划定为五十年，也不为过。但最为可笑可叹的是，当时的人竟然连5年都等不了。由此，清末宪政的失败和未来的宪政民主之路，其艰难可想而知。在过度狂热的情绪下，中国选择了更为艰难的一条路，这难道就是历史的选择抑或是中国人的宿命？ 20世纪初，随着清政府推行“新政”，资产阶级爱国运动和革命运动的兴起，民族资产阶级上层的政治代表也积极行动起来，重新议论起开国会、立宪法的问题。他们认为要发展资本主义，就必须改良封建专制主义的政治组织，开国会、立宪法，实行君主立宪。只有这样，才能“安上全下”，即缓和阶级矛盾，消弭革命，抵御外侮，争得资本主义发展的有利条件，并使本阶层获得参政的权益，保障自身的经济利益。这样，要求实行君主立宪，就成了这一时期改良派的政治纲领及其活动的中心内容，故改良派也被称立宪派。为此，他们开展了一场延续八九年之久的立宪运动。立宪派又分为海外和国内两个部分。海外以康有为、梁启超为代表。戊戌变法失败，他们受清政府通缉，成为“国事要犯”，在国内无立足之地，逃往国外，在华侨中建立保皇会，宣传保皇、立宪，反对革命，在国内外有相当的影响。这部分人也被称为保皇派。国内以较大的商办企业主、商办路、矿公司的主持人以及与他们在政治、经济上有联系的知名人士为代表，如大生纱厂和通海垦牧公司的主办人张謇、浙江铁路公司总理汤寿潜、湖北铁路协会首脑汤化龙、首倡湖南“铁路股东会”的谭延闓等，都是立宪派里声名显赫的人物。同身居国外的立宪派比较，他们有较强的政治、经济实力，是国内立宪运动的发起者和组织者。立宪运动的酝酿，起于光绪二十九年(1903)。这一年，广西会党举起了反清义旗，同时又先后发生了“拒俄”、“拒法”运动和《苏报》案事件，资产阶级领导的民主革命运动也得到迅速的发展。在此形势下，“立宪之说以起”。接着，日俄战争和三十一年的俄国革命，又给立宪派的要求提供了最新的例证。从此“立宪之声，洋洋遍全国矣”。在立宪派的鼓动下，一部分汉族官僚出于同满洲贵族争夺权力的目的，也先后向清廷奏请立宪；他们并不属于立宪派，但其活动却壮大了立宪运动的声势。从此，立宪运动也就从酝酿逐渐进入实行的阶段。光绪三十二年七月(9月)，清政府正式宣布“预备立宪”。对此，立宪派欢欣若狂，认为多年来倡导的宪政终于有了实现的征兆。为了准备参与政权，立宪派在各地相继建立起了自己的团体。在国外，康有为于三十三年二月(3月)改保皇会为国民宪政会；九月梁启超在日本东京成立政闻社。在国内，有江浙地区的预备立宪公会、湖北的宪政筹备会、湖南的宪政公会、广东的自治会等。这些团体的共同目标，就是要求清政府召开具有制定法律、监督政府职权的国会，建立有实权的责任内阁。可是，通过清政府的官制改革，他们很快发现，清廷并无立宪的诚意，只不过是“假立宪之名，以行专制之实”。为了迫使清政府真立宪，立宪派联合起来，采取“匍匐都门，积诚馨哀”的方式，举行了轮番的国会请愿，把立宪运动推向了高潮。首先提出国会请愿问题的是宪政讲习所的实际主持人杨度。光绪三十三年秋，宪政讲习所的主要成员领衔给清廷上了第一份要求速开国会的请愿书。三十四年，全国各省的立宪派陆续派代表入京请愿；一些留学生、海外华侨以至清廷的驻外使节、官僚也纷纷电请或奏请开国会。一时全国上下，形成了一股要求速开国会的高潮。对此清政府在采取查禁政闻社的严厉措施、压制立宪派的请愿的同时，继续玩弄骗术，许诺定期九年召集国会，公布了《钦定宪法大纲》和“九年筹备清单”。此后各省立宪派都投入筹开咨议局的活动，请愿运动遂暂告沉寂。宣统元年九月(1909年10月)，各省咨议局同时开幕，立宪派取得了合法活动的讲坛，决定以咨议局为阵地，再度发起国会请愿。同年底，江苏咨议局议长张謇召集16省咨议局代表在上海开会，决定组成赴京请愿代表团。元年十二月初六(1910年1月16日)“请愿国会代表团”33人向都察院呈递请愿书，要求一年内即开国会。清政府以“筹备既未完全，国民知识程度又未画一”为理由，予以拒绝。第一次请愿失败后，请愿代表团遵照“诚不已，则请亦不已”的方针，立即部署第二次请愿。他们在北京组织国会请愿同志会；在各省召开大会，募集捐款，征集签名，推选入京代表。据说各省参加签名请愿的竟达30万人之多。在此基础上，宣统二年五月初十，请愿代表以全国各种社会团体名义向都察院递了10份请愿书，结果又遭到拒绝，清廷并警告立宪派“毋得再行渎请”。第二次请愿失败，立宪派“决为第三次准备，誓死不懈”。七月各省咨议局联合会在北京召开，决议向即将开会的资政院提出要求速开国会的提案。九月资政院开会后，立宪派正式发动第三次请愿；资政院通过请求速开国会的提案；各省督抚也联电军机处，提出速开国会和建立责任内阁的要求。在各方面压力下，清政府被迫允许缩短“预备立宪”的期限，将九年改为五年，在国会召开前两年先成立新内阁，同时下令遣散各地请愿代表。这时，以张謇为代表的江、浙上层分子决定奉命停止请愿，其它各省仍然要求再缩短预备期限，但步调已不一致，无法组织起统一的行动。十一月奉天省(辽宁)第四次请愿代表启程赴京，天津学界群起响应。清政府感到形势紧迫，即下令将正在北京活动的东三省请愿代表押送回籍，接着又下达镇压学生请愿活动的命令，并将天津学界请愿活动的组织者温世霖遣戍新疆。至此各省立宪派代表纷纷失望而去，各地请愿活动被迫停止。在民主革命运动蓬勃发展的新时期，改良派反对革命，坚持君主立宪，是违背历史潮流的。但他们掀起的立宪运动在客观上也具有揭露清政府、启发人们的民主觉悟的作用；而立宪派在对清政府绝望后，也相继寻找新出路，成为革命派推翻清朝封建帝制的同盟军。
预备立宪篇3:清末预备立宪的路线图和时间表
1906年广西桂林公立学堂运动会，主席台横额上醒目地写着四个大字：“立宪万岁。”这说明“立宪”在当时已是公开的话题。采自沈嘉蔚编撰《莫理循眼里的近代中国》 （南方周末资料图/图）
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预备立宪
君主立宪
晚清
晚清的“预备立宪”是中国历史上亘古未有的一场改革，又是从帝制向宪政体制过渡的一场社会革命。与所有的改革一样，它并非尽善尽美，有激进之处，有保守之处，也有不少缺憾，“清单”所列事项，无一受挫于设计和执行方面，而是止步于另一场革命。
庚子事变后，两宫回銮，国势积弱，民心日躁，内忧外患，岌岌可危。当此时也，绅商学子，维新志士，交相鼓动，变法图强之声，喁喁哓哓，不绝于道，枢臣督抚，驻外使节，亦群起响应，尤其是日俄战争之后，舆论呼吁效法日本，立宪救国，清廷迫于朝野压力，终于光绪三十二年（1906）年七月十三日下诏宣示“预备立宪”，揭开了清末这出改革大戏的序幕。
“立宪清单”的出台背景
诏书颁下，举国欢庆，立宪派人士纷纷在报刊发表文章给予赞许和支持，但两个月后，除了官制改革，未见清廷在政体改革其他方面提出明确的目标，而“预备立宪”上也无实质性的进展，于是便招来报刊的一番批评，怀疑清廷下诏立宪是虚应民意。
其实，所谓“预备立宪”，就是在正式实行君主立宪政体之前，完成各项准备工作，依当时的国势政情，绝非三五年可以做到，需要一个较长的过渡期，故称“预备”，而非立行。
按清廷的规划，这段过渡期分为三个阶段：一是改考察政治馆为宪政编查馆，在中央设立一个“预备立宪”的设计和督导机构，以庆亲王为领衔大臣，研究政策，制定法律，督促各部和地方政府完成各项准备工作；二是再派大臣分赴英、日、德等国考察宪法，比较优劣，以确定中国以何国宪法为蓝本，采取何国政体；三是拟定过渡时期逐年应办事项，排列日程，确定正式立宪的时间。
但是，清廷稳步推进的规划与民意的期望差距太大，引起立宪派的不满，他们在光绪三十四年（1908）春夏，发动了一次又一次的国会请愿运动，短短四个月时间，组织各省谘议局代表上京请愿12次，声势浩大，震惊朝野，就连黑龙江巡抚程德全、侍讲学士朱福诜也先后上奏“请速开国会以救时艰”、“请开国会以维国势”。
迫于督抚士绅和社会舆论的压力，1908年秋，清廷加快了筹备工作的步伐，决定将来立宪，“当仿日本为宜”，过渡期一事，也照搬日本明治十四年宣布立宪、二十二年始开国会的九年预备期。
大政方针既定，八月初一下诏，附《钦定宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》（《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979，pp61-67，以下简称“清单”）四种文件。在这一系列文件中，最为重要，最受关注，也是日后引起立宪派最为不满的，就是这份“清单”。
“清单”的内容
“预备立宪”是一个庞大的系统工程，每一事项，都涉及方方面面的政治利益，满人与汉人，中央与地方，官僚与士绅，政府与人民……在“清单”公布之前，许多官员和各界人士都通过不同渠道发表政见，提出各种方案和建议，众说纷纭，缓急各异，两年来，每一道上谕，每一部法律，都是不同权力集团反复博弈的结果，在正式颁布之前，都经过各部衙门和王公大臣反复磋商、修订，可谓字斟句酌，慎之又慎，“清单”更是如此。
“清单”所列明细事项，依起讫年份分为24项：
一、筹备各省谘议局，举行谘议局选举；
二、颁布资政院章程，举行资政院选举，召集资政院议员举行开院；
三、颁布厅州县地方自治章程，筹办城镇乡地方自治；
四、颁布调查户口章程，调查各省户数和人口；
五、筹办各省省城及商埠等处各级审判厅；
六、厘订京师官制，编订文官考试与任用章程，颁布新定内外官制；
七、颁布法院编制法；
八、颁布清理财政章程，调查各省岁出入总数，确定全国预算与决算，制定预算案；
九、编辑与推行简易识字课本和国民必读课本，创设厅州县简易识字学塾，普及教育，提高识字人口比例；
十、设立厅州县巡警；
十一、编订与实行会计法；
十二、颁布地方税章程、国家税章程；
十三、制定与实行户籍法；
十四、核订并实行新刑律；
十五、颁布与实行民律、商律、刑事民事诉讼律等法典；
十六、设立行政审判院，成立府厅州县各级审判厅，成立乡镇初级审判厅；
十七、确定皇室经费；
十八、变通旗制，融合满汉；
十九、设立审计院；
二十、颁布宪法；
二十一、颁布议院法；
二十二、颁布上下院议员选举法，举行上下议院议员选举；
二十三、宣布皇室大典；
二十四、设弼德院顾问大臣。
“预备立宪”的路线图
“清单”体系严密，臻详完备，指明了改革的方向，细化了改革的内容，规划了未来九年逐年应办的事项，是“预备立宪”的路线图，无论从目标还是内容上看，都是一套既符合国情，又兼顾各方利益，先易后难，循序渐进的改革方案，具有划时代的意义。
“清单”昭示了清廷建立君主立宪政体的决心，所涉及的制度更新可以概括为七个方面：一是官制改革，二是开设议院，三是开设谘议局、推行地方自治，四是法律和司法改革，五是融合满汉关系，六是教育改革，七是财政改革。
虽然从法律文本和制度设计的层面来看，有明显的西化痕迹（更多的是模仿日本），但从铲除专制、实现民主以及社会制度的现代化这一角度来看，俱是立宪政体的法律与制度保障，诚如上谕所言，“至单开逐年应行筹备事宜，均属立宪国应有之要政”，这样的模仿是所有帝制国家向宪政国家转型初期一个难以逾越的过程。
官制是最先涉及的改革领域，非有现代的官制和文官系统才能保证立宪政体的稳定运行。早在下诏宣示立宪之前，出使各国考察政治大臣戴鸿慈就上摺“奏请改定全国官制以为立宪预备”，两宫接受了戴的建议，光绪三十二年七月十三日所颁“宣示预备立宪先行厘订官制谕”更明确了“预备立宪”的第一步就是官制改革，翌日又诏令载泽等人“编纂官制”，奕劻等人“总司核定”，但此事涉及中央各部和地方官员的利益太多，在裁撤旧衙门、裁减冗员、官署合并方面阻力最大，在改革地方官制上又涉及省以下行政区划问题，矛盾重重，纠缠不清，而在新设政府部门和新增官职方面也不顺利，改革派与保守派争论了两年，也未定案，又列入“清单”，延期至第五年（1912）“颁布新定内外官制”。
开议会是君主立宪国必备之事，原则上并无争议，朝野所争只在缓速。“清单”颁布之前，速开派一直占据舆论的上风，不仅像举人萧鹤祥这样的士绅要求速开国会，就连黑龙江巡抚程德全、侍讲学士朱福诜、湖南即用知县熊范兴这样的官员也奏请朝廷速开国会，“以救时艰”，“以维国势而固人心”，各省谘议局更是发动了轰轰烈烈的上京请愿运动，但朝廷不为所动，在“清单”中明确规定第九年（1916）年“举行上下议院议员选举”，其后又在宣统元年十二月二十日、宣统二年五月二十一日两次下诏重申“俟九年预备完全再定期召集议院”，不惜以强力手段将立宪派的请愿活动压制下去。
在“清单”开列的所有事项中，开设谘议局最为顺利，也最早完成，因为立宪派本是各省士绅中的政治精英人物，朝廷既谕令设立，又有督抚督办，无不欢欣踊跃，第二年（1909）各省已全部开办。
而推行地方自治就要困难得多，既有政府方面的原因，又有社会基础与文化素质方面的原因。所谓“自治”，意在人民与政府分权治理社会，此乃宪政的基础，按“清单”规划，分为城镇乡自治与厅州县自治两个层级，前者推行到一定规模后，再实行后者，最终实现省级以下行政区域的完全自治。
自治的范围非常广泛，涉及人民生活的各个方面，以城镇乡自治为例，其范围有：
一、本地之学务，中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社；
二、卫生，清洁道路、蠲除污秽、施医药局、医院医学堂、公园、戒烟会；
三、道路工程，修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公共房屋、安装路灯；
四、农工商务，改良种植畜牧及渔业、工艺厂、工业学堂、劝工厂、改良工艺、整理商业、开设市场、防护青苗、筹办水利、整理田地；
五、善举，救贫事业、恤嫠、保节、育婴、施衣、放粥、义仓积谷、贫民工艺、救生会、救火会、救荒、义棺义冢、保存古迹；
六、公共营业，电车、电灯、自来水；
七、因办理本条各款筹集款项等事；
八、其他因本地习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。在自治运作上，又涉及自治的职能，居民与选民，议事会与董事会，议员名额及任期，议员与董事的职任权限，会议会期与议事规则，自治经费的类别，经费的管理及征收，预算决算及检查，自治的监督与罚则，文书的程式……具体的操作非常复杂，这在识字人口不足百分之一、经济落后、不通公路铁路、不通邮电、信息匮乏、缺少公民意识和宪政教育的乡镇，要求六年内实行自治，很难做到。
法律和司法改革也不顺利，法律文件的制定虽有阻碍，但经过反复修订终能成章，无非做些妥协而已，关键在于官员观念落后和缺乏人才，后者通过各省开设法政学堂、聘用回国的留学生可以弥补各级审判厅的员额缺口，但主事官员的思想跟不上司法现代化的步伐，直接关系到改革的成败。
“清单”颁布之前，新刑律草案既已定稿，按例交京外各衙门签注附议，引来一堆批评，署邮传部右丞李稷勋上奏“新纂刑律流弊滋大”，浙江巡抚增韫复奏“刑律草案有不合礼教民情之处”，于是，第二年（宣统元年正月二十七日）朝廷颁布“修改新刑律不可变革义关伦常各条谕”，著令修订。其他法律的制定也颇费周折，原因大致相同。
只有化除满汉畛域、融合满汉关系的诸项改革，得到了满族和汉族官僚的一致推动，在“清单”颁布之前，已有官员不断上奏，要求“京旗驻防宜占籍为民”、“满汉通婚以开风气”、“均满汉以策治安”、“销除旗档以归民籍”、“黜陟赏罚满汉应视一律”、“分期蠲除旗籍并划一旗汉官员称谓升途”，这些已成朝野共识。
“清单”在第一年既要求军机处“请旨设立变通旗制处，筹办八旗生计，整合满汉事宜”，第八年“变通旗制，一律办定，化除畛域”，这是革命党人提出“驱逐鞑虏，恢复中华”的口号，而从朝臣督抚到地方官员汉人已占优势这一严峻的形势下，清廷和满人贵族不得不做的让步。
1905年废除科举后，教育改革的方向和目标曾经引起争议，在“清单”中，政府首次将编印简易识字课本和国民必读课本，建立简易学塾（初级小学），提高识字人口的比例，作为教育改革的目标。普及平民教育，提高国民的文化素养，是现代教育的宗旨，“清单”计划用五年时间“推广乡镇简易识字学塾”，第七年“人民识字义者，须得百分之一”，第八年“须得五十分之一”，第九年“须得二十分之一”。
在七项改革中，无论从法律和制度设计层面，还是技术操作层面，最为艰难的就是财政改革，从第一年颁布《清理财政章程》，到八年设立审计院、实行《会计法》，第九年确定全国预算决算，每一年的任务都极为繁重。宪政体制不同于帝制，需要建立完善的公共财政体系，划分国税与地税征缴范围，确定合理的税率，才能保障各级政府和地方自治实体有公平的收入，而欲使各级预算决算制度得以严格执行，统一的会计制度与完善的审计机构必不可少。因此，财政改革干系重大，在国家背负巨额战争赔款、财政连年赤字、推行新政需款浩繁的形势下，若无良策增加收入，节减开支，一旦府库空虚，波及民生，引发社会动乱，改革大业必将失败。
“预备立宪”的时间表
“清单”是“预备立宪”的时间表。它安排了实施的步骤，划定了完成的期限，明确了负责的部门，责成中央各部、主管大臣和地方督抚限期完成。
“清单”在实施进度的规划上，既有前瞻性，又考虑到了可行性，无论内容和次第，由易到难，次第更张，甲项为乙项的基础，乙项又为丙项、丁项的基础，环环紧扣，相互照应。
例如，举行地方议会和国会选举之前，先要调查各省各地人口，而要调查人口，先要颁布调查户口章程，而查实扣地户数和人口，既是清理财政、编制地方预算、调查各省岁出岁入的基础，亦是推行地方自治的基础，因为按《城镇乡地方自治章程》第二条对城、地、乡的界定，“府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡”，这就需要先查实各地的人口，才能进行乡镇一级的行政区划。
再如，在推行城镇乡地方自治之前，要先颁布《城镇乡地方自治章程》（此章程于光绪三十四年（1908）年底颁布），第二年（1909），要求各地设立自治研究所，培养地方自治需要的干部，而于同年颁布《厅州县地方自治章程》，第三年（1910）筹办厅州县地方自治，而这又与设立城镇乡巡警、建立乡镇初级审判厅密切相关。
又如，“清单”要求第六年（1913）“直省府厅州县城治各级审判厅一律成立”，在第一年就要修订新刑律、编订民律、商律、刑事民事诉讼律，第二年（1909）核定以上法律，颁布《法院编制法》，筹办各省城及商埠等处各级审判厅，第六年，实行新刑律，颁布新定民律、商律、刑事民事诉讼律等法典，没有《法院编制法》，各省地方审判厅无从成立，不颁布各种法典，法厅无法判案。
综观“清单”所列事项，每一句“限年内一律成立”，都有一系列的连续多年的技术上、法律上、组织上的准备工作做铺垫，而且每年都要实现当年的目标，才能如期完成。
如第九年（1916）“确定预算决算”，其准备工作始于第一年的颁布《清理财政章程》；第二年，调查各省岁出入总数；第三年，复查各省岁出入总数，试办各省预算决算；第四年，调查各省人口总数，编订《会计法》，会查全国岁出入确数，颁布《地方税章程》；第五年，汇报各省人口总数，颁布《国家税章程》；第六年，试办全国预算；第七年，颁布《会计法》，试办全国决算；第八年，实行《会计法》。
每一年的工作，都是一个涉及各级政府和成千上万官员的复杂工程，像人口调查，需要官吏组织调查人员深入城乡，走街串户，采访村民，收集数据，编制各种统计报表，这些报表需要有专业人员设计格式，指导填列，逐级上报和汇总；像确定全国预算决算，需要现代的《会计法》、会计核算方法和会计报表体系，需要预先培养大量的会计、税务和财政方面的人才；这在四亿人口的大国，在百分之九十人口分散在交通不发达的乡村，在识字人数不足百分之一而算术能力更差的文盲社会，在使用毛笔和珠算的年代，要完成如此规模的全国性调查、统计、核算工作，何其艰难！
责任与考核
如此宏大的改革，需要有一个强有力的领导机构总揽全局，宪政编查馆承担了这一职责，当然，还需要从中央到地方各级政府部门之间的密切配合，通力协作。
“清单”所列每一事项、每种法律，从拟订到颁布，再到实行，都指定了主办部门和责任者，分工明确，有条不紊：宪政编查馆28项，民政部26项，度支部15项，法部9项，政务处8项，学部7项，修订法律大臣5项，资政院、税务处各2项，军机处、宗人府、内务处、变通旗制处各1项，督抚42项。有些事项由几个部门共同负责，如：颁布《城镇乡地方自治章程》，民政部、宪政编查馆同办；修改新刑律，修订法律大臣、法部同办；调查各省人户总数，民政部、各省督抚同办；厘订《国家税章程》，度支部、税务处、各省督抚、宪政编查馆同办。当然，“清单”所列大部分需要在地方推行的改革事项，需要各省督抚的配合，民政部、度支部、法部、政务处、学部，还有修订法律大臣，也负有重责。
以上所涉及的部门，以宪政编查馆事务最繁，责任最重，它承担着改革设计院的职责，举凡法律、制度、章程的编订和颁布，几乎都由其主办，而重要事项的试办与推行，也由其督办，它又起着信心中心和指挥中心的作用，是朝廷推进“预备立宪”名副其实的决策和执行机构。
为了保证按期完成“清单”所列各项任务，上谕要求宪政编查馆将“清单”附于谕旨之后，刊印誊黄，分发在京各衙门，在外督抚、府尹、司道，“悬挂堂上，即责成内外臣工遵照单开各节依限举办”，每半年“将筹办成绩胪列奏闻，并咨报宪政编查馆查核”，“并著该馆王大臣奏设专科切实考核。在京言路诸臣亦当留心察访，傥有逾期不办，或阳奉阴违，或有名无实，均得指名据实纠参，定按溺职例议处，该王大臣等若敢扶同讳饰，贻误国事，朝廷亦决不宽假”。
在“清单”颁布后的四年时间里，各责任部门和大臣督抚每年都向朝廷奏报已完成的“筹办事宜”。宪政编查馆主编的《政治官报》，每日一期，经常发布“清单”的执行情况，使人民知晓中央和地方政府每年要完成的事项，了解“预备立宪”的进程。
一场夭折的改革
光绪二十七年（1901年）四月，梁启超在《清议报》发表《立宪法议》谈到了君主立宪的次第：
一、请光绪皇帝诏告全国，定中国为君主立宪之国，万世不替。
二、派重臣三人游历欧美各国及日本、考察其宪法之同异得失。
三、所派之员既归，开一立法局于宫中，草订宪法，随时进呈御览。
四、各国宪法原文及解释宪法之名著，由立法局译出，颁布天下。
五、草稿既成，未即以为定本，先颁之于官报局，令全国士民皆得辩难讨论，如是者五十或十年，然后损益制定之。
六、自下诏定政体之日始，以二十年为实行宪法之期。
对于立宪的预备期，梁启超说：“问者曰：然则中国今日遂可行立宪政体乎？曰是不能。立宪政体者，必民智稍开而后能行之。日本维新在明治初元，而宪法实施在二十年后，此其证也。中国最速亦须十年或十五年始可以语于此。”而“清单”定于第九年（1916）开国会，恰好是梁氏所说的第十五年，这比他理想的下诏定政体之后20年实行宪法还提前11年呢。
晚清的“预备立宪”是中国历史上亘古未有的一场改革，又是从帝制向宪政体制过渡的一场社会革命。与所有的改革一样，它并非尽善尽美，有激进之处，有保守之处，也有不少缺憾，但令人惋惜的是，“清单”所列事项，无一受挫于设计和执行方面，而是止步于另一场革命，它一直朝着既定目标艰难地前进，没有停顿，也没有失败，只是夭折而已。
