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一：[土地储备专项债券]国土资源报数字报:土地储备专项债券入市进行时
土地储备专项债券入市进行时 福州市三叉街旧改项目区的道路上挂着显眼的红色横幅。 齐培松 摄
现阶段，地方政府土地储备专项债券的发行工作正在各地有序开展。国土资源部土地利用管理司市场处负责人在接受本报记者采访时称，土地储备专项债券以各地的实际需求为基础，切实降低了地方政府债务风险；专款专户专用，资金使用更为规范；发行直接面向市场，通过竞争确定最终利率，有助于降低资金成本。就各地的发行情况来看，土地储备专项债券利率水平确实较低，投资方认购也较为踊跃。
该负责人表示，为了做好债券的发行工作，各地土地储备机构应合理测算土地储备资金需求，做好地块收益平衡，并通过优化设计债券期限结构尽量节省资金成本。
直面市场降成本 专款专用更安全
——访国土资源部土地利用管理司市场处负责人
本报记者 阎 炎
问：土地储备专项债券的发行工作总体上进展如何？
答：今年的地方政府土地储备专项债券总体发行比较顺利。目前已有北京、河北、吉林、江苏、福建、山东、广东、新疆等多个省区市顺利发行了债券，总体利率水平较低，投资方认购较踊跃，市场反响良好。其中，江苏省今年分配的370亿元额度已全部发完，占全国土地储备专项债券总额度的13.2%，对其他省区市的债券发行具有示范效应。预计年底前，各地土地储备专项债券能够基本足额发行完毕。
问：未来，专项债券会成为土地储备机构最主要的资金来源吗？除了专项债券，土地储备机构今后还会有哪些资金来源？
答：目前，按照《关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》（国土资发〔2007〕277号）和《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号文）的要求，土地储备的资金来源一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用，二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金，三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金，四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金，五是上述资金产生的利息收入。未来，土地储备资金来源的结构变化，还要根据实际工作需要进行调整。
问：各地对土地储备专项债券的反映如何？是否有部分地区存在疑惑不解？
答：据了解，各地普遍欢迎土地储备专项债券这种融资方式，认为这样既规范了土地储备机构和业务，又规范了土地储备资金的收支，有效地防控了风险，有利于土地储备健康可持续发展。少数地区存在疑惑的情况，主要原因一是对政策不熟悉，对土地储备专项债券这个新生事物不了解；二是对具体操作不清楚，对相关程序、条件、材料等细节问题都是第一次接触，难免有这样那样的困惑。这些都是正常的反应。随着土地储备专项债券相关工作的持续深入展开，各地的问题也会逐渐解决。
问：就您了解的情况，在土地储备专项债券的筹备和申请阶段，有哪些有共性的困难和需要重视的问题？对此，有什么针对性的建议？
答：困难尚谈不到，主要是一些需要注意的问题。一是年底要扎实做好下一年度的土地储备计划，列出地块清单，合理测算土地储备资金需求，以确定土地储备专项债券需求额度。二是合理包装发债项目，做好收益平衡。三是配合财政部门合理设计债券期限结构，尽量节省资金成本。四是配合做好债券收支决算。五是债券发行和使用中遇到问题，要及时向上级国土部门汇报，及时准确填报土地储备信息监管系统。
问：就成功发行的省份来看，对比以往的融资方式，专项债券已经显示出怎样的优越性？
答：一是风险可控。土地储备专项债券额度以各地实际需求为基础，经过各级财政部门审核，严格控制在地方政府专项债券总额度以内，切实降低了地方政府债务风险。二是资金使用规范。土地储备专项债券资金专门用于土地储备工作，具体由列入名录的土地储备机构使用，专款专户专用，有效防止土地储备资金被挪用滥用。三是利率市场化。债券发行直接面向市场，由投资者通过竞争确定最终利率。不同信用评价对应不同的利率水平，既有利于防控风险，又降低了资金使用成本。
将风险交给市场去评判
夏砚生
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），是土地储备机构融资的一道分水岭。那之前，将储备土地作为抵押资产向商业银行等金融机构贷款，是土储机构用得最顺手的融资方式。
老路断了有新路。与以往相比，土地储备专项债券不仅在资金使用上更为透明规范，用竞争的方式确定最终利率，将风险交由市场去判断，也实实在在达到了防控地方债务风险的改革初衷。
从已经发债的省市区来看，各地土地储备专项债券的利率大多在3.5%～4.1%的区间内，明显低于银行贷款基准利率；有些地方，比如北京，5年期债券中标利率还低于同一天发行的其他政府债券。这体现了市场对土地储备开发项目的普遍认可。换言之，中标者对相应地块用未来的土地出让收入还款，有足够的信心。再者，专项债券期限最高可达5年，与原先只有两年的银行贷款相比，也给了土储机构更多的时间和更大的自主权。
市场有能力识别项目风险，也能起到释放风险的作用。土地储备专项债券是我国第一种明确用途的地方专项债券，下一步或有其他专项债券品种出现，待其二级市场流动性提高后，价格将进一步市场化，地方债务的风险也将得到更多释放。
福建
首批土储债资金投向旧街改造项目
本报记者 齐培松
9月中旬，记者走访福建省福州市仓山区三叉街旧街改造项目区，只见则徐大道上挂着“旧改会万家，实现靠大家”“早搬迁、早选房、早入住、早享受”等显眼的大红横幅，路的右手方是正在征迁中的三叉街新村。
这是今年以来福州市二环内最大的一幅旧改项目，总面积达505.39亩。福建省首度成功发行的10亿元土地储备专项债券，将悉数投向这一项目。
日前，福建省通过上海证券交易所政府债券发行系统，成功招标发行地方政府债券485.8亿元，募集的资金重点投向改善民生、扶贫攻坚、生态文明示范区建设、经济结构调整、基础设施建设和灾后重建等公益性资本支出项目。其中包括用于福州市三叉街旧街改造项目的10亿元土地储备专项债券，专项债券的资金与项目严格对应，实现项目收益和融资自求平衡。
福建省是首个在上海证券交易所市场发行土地储备专项债券的省份。根据公开的信息披露文件，该省首度发行的10亿元土储债期限为5年期，信用等级为AAA级，中标利率为4.06%；债券本息偿还资金来源于仓山区三叉街旧街改造地块未来的国有土地使用权出让收入；付息方式为每年支付一次，最后一期利息随本金一期支付。
根据相关信用评级材料，相近区域、同类性质土地成交单价约2555.77万元/亩，预计该地块出让单价可达2000 万元/亩，如果未来能以此价位全部出让，则对应地块可实现出让收入 101.08 亿元，预期出让收入对本批债券的保障倍数达 10.11 倍，且可有效覆盖该项目 97.99 亿元的总投资。
记者走进三叉街旧街改造项目现场征迁指挥部，跃入眼帘的是“攻坚2017三叉街旧改项目征迁进展图”和“三叉街旧改项目现房房源表”。据了解，目前该地块还处于征地拆迁阶段，土地储备专项债券对应的地块规划用途为商住类用地及其配套。三叉街板块正位于仓山区烟台山板块的公共服务轴上，按照规划，未来烟台山片区最大的商业中心将坐落在这里，内部还将新建一个36个班规模的小学和两个绿地公园。
该市土地储备机构——福州市土地发展中心土地征收处副处长苏文远介绍说，三叉街旧街改造项目的505.39亩土地分两期收储；现在进行的是第一期，属于国有土地，面积368.53亩，涉及征迁4646户居民，房屋征收补偿大约要投入73亿元左右；第二期收储的是集体土地，面积136.86亩。
土地发展中心计财处处长陈榕介绍说，截至目前，市级财政已投入15亿元用于三叉街旧街改造项目土地收储。2016年以来，福州市新增土地储备项目所需资金，严格按规定由市财政资金统筹安排，再没有向银行业金融机构举借土地储备贷款。
谈到这次发行的土地储备专项债券，陈榕说：“以前，福州市土地储备资金的来源以银行贷款为主，土地储备机构操作比较便捷，但是利率相对专项债券高些，风险也相应高一些。土地储备专项债券是政府开了‘正门’融资，风险小了，利率比同期银行贷款基准利率低，不过办理时限会长些，资金额度也比较少。”
河北
定制式管理保障资金安全
本报记者 许光辉
“形象地说，土地储备专项债券实行的是‘定制式’管理，只能使用财政资金，必须落实到具体收储项目、具体地块。”河北省石家庄市土地储备中心副主任杜玲向记者介绍说。
目前，河北省在上海证券交易所发行的第一批土地储备专项债券41.8亿元中，分配给石家庄市的30.7亿元资金已全部到位，对应的土地收储项目有两个已交付该市土地储备中心，其余5个还在办理过程中。
2017年，财政部下达河北省新增土地储备专项政府债务限额170亿元。首批发行的土储债全部为新增专项债券，涉及石家庄、邯郸、承德、秦皇岛4个设区市，每个设区市发行一期，发行规模分别为30.7亿元、2.3亿元、2.45亿元和6.35亿元，分为5年期和3年期两种，发行利率分别为3.97%、3.95%、3.95%和3.82%，涉及土储项目26个、地块45个，收储土地总面积达7700余亩。
据河北省财政厅相关负责人介绍，该省是全国首家同时发行多个设区市土地储备专项债券的省份，本批募集的新增债券资金分别用于石家庄、邯郸、承德、秦皇岛四个设区市的项目，除市本级使用债券资金外，其使用者还包括昌黎县、卢龙县等几个省财政直管县。同步发行，同步使用，大大节约了时间成本。
专项债券募集的资金将用于相应的土地储备项目，并以对应地块的土地出让收入作为偿债资金来源，实现项目收益和融资自求平衡。例如：石家庄常山纺织股份有限公司收储项目可出让土地面积约356.82亩，总投资7.7亿元，预计土地出让收入可达43.55亿元，是拟使用土储债募集资金7亿元的6.22倍。
石家庄市土地储备中心副主任杜玲对记者说，实行专项债券制度，对于土地储备资金而言是堵住了全部“后门”，从而降低了政府债务风险；不过，只开一个“前门”也意味着渠道单一，不会像以前那样在融资和项目选定等方面能灵活掌握。在新的制度下，他们正在调整与适应。
土地储备融资方式的变迁
〉〉2001年国发〔2001〕15号
《关于加强国有土地资产管理的通知》规定，市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。 〉〉2004年银监发〔2004〕57号
《商业银行房地产贷款风险管理指引》对土地储备贷款进行规范，提出商业银行对资本金没有到位或资本金严重不足、经营管理不规范的借款人，不得发放土地储备贷款等风险管理措施，并限定土地储备贷款的借款人仅限于负责土地一级开发的机构。
〉〉2007年国土资发〔2007〕277号
《土地储备管理办法》较为详细地规定了土地储备机构申请贷款的性质、需要满足的要求、贷款规模和资金管理方式。
〉〉2008年银监办发〔2008〕265号
《关于加强信托公司房地产、证券业务监管有关问题的通知》要求信托应充分认识土地储备贷款风险，审慎发放此类贷款，明确贷款额度不得超过所收购土地评估值的70%，贷款期限最长不超过2年。
〉〉2010年银监办发〔2010〕54号
《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》规定信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款。
〉〉2012年国土资发〔2012〕162号
《关于加强土地储备与融资管理的通知》要求建立土地储备机构名录，并通过设立融资规模控制卡的举措，进一步规范土地储备机构的商业银行贷款；土地储备机构融资纳入地方政府性债务统一管理，执行地方政府性债务管理的统一政策，贷款期限最长不超过5年。
〉〉2012年财预〔2012〕463号
《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》要求不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。
〉〉2014年国发〔2014〕43号
《关于加强地方政府性债务管理的意见》严格规范地方政府融资，要求地方政府进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。
〉〉2016年财综〔2016〕4号
《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》规定，自2016年1月1日起各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
那以后，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，都得严格按规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内，通过省级政府代发地方政府债券筹资解决。
〉〉2017年财预〔2017〕62号
《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》规定，具备举债资质的地方政府可以发行土地储备专项债券，债券资金由土地储备机构专项用于土地储备。
二：[土地储备专项债券]重磅 | 权威解读土地储备专项债
摘要
6月1日，财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号，以下简称《办法》），8000亿元的地方政府专项债券迎来首个细分品种——土地储备专项债券。
就此，财政部、国土资源部答记者问，做出权威解读。
土地储备制度是什么？
发行土地储备专项债券的政策背景是什么？
土地储备制度是指市县政府或国土资源部门委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施建设及管理，以备政府供应土地、调控市场的一种制度安排。土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，是稳定土地市场、落实调控职能的有效手段；有利于提供保障性安居工程用地，支持应对房价过快上涨，满足中低收入家庭住房需求；有利于保证土地利用总体规划和城市总体规划实施，促进土地节约集约利用，提高土地利用效率；有利于促进土地市场发育，为土地招标拍卖挂牌出让提供保障。依法依规解决土地储备资金问题，是保障土地储备工作健康发展的重要基础。
2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。为加强对地方政府举债融资行为的监督、遏制政府债务过快增长势头、防范政府债务风险、保障地方政府合理融资需求，在借鉴和比较主要市场经济国家地方政府融资模式经验的基础上，立足我国国情和实践，从2015年起实施的新预算法（2014年修订）规定，地方政府应当通过发行地方政府债券方式举借债务，除此以外不得以其他任何方式举债。按照预算法要求，财政部、国土资源部印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。
与此同时，为保障土地储备等重点领域筹资方式调整后合理融资需求，按照新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）有关精神，财政部积极研究推动完善地方政府专项债券管理，加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券步伐，着力发展实现项目收益和融资自求平衡的专项债券品种，并经第十二届全国人大第五次会议审议批准。根据地方政府性基金收入项目特点和相关工作进展，2017年拟选择土地储备等重点领域开展试点。据此，结合我国地方政府债务管理规定和地方土地储备管理工作实际，经广泛调研、论证和征求意见，财政部、国土资源部研究制定了《办法》。发行土地储备专项债券有什么积极意义？
发行土地储备专项债券，是深入贯彻以习近平同志为核心的党中央关于全面推进依法治国的战略部署，严格按照预算法要求和国务院文件规定，完善地方政府专项债券管理、规范地方政府土地储备融资行为的重要举措。土地储备专项债券根据土地储备业务实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”，全面适应土地储备业务特点，有利于健全规范的地方政府举债融资机制，保障土地储备领域项目建设合理融资需求，防范专项债务风险，妥善处理好稳增长和防风险的关系，服务改革发展大局。
一是促进经济平稳健康发展。将完善专项债券管理与依法推进土地储备融资模式改革有机结合，通过专项债券管理模式创新，形成总量可控、动态可持续的资金保障机制，以合法规范方式保障土地储备项目合理融资需求，既促进土地市场规范、健康发展，又发挥国土资源对新型城镇化建设的服务保障作用，支持地方稳增长、补短板，助力全面建成小康社会目标的实现。
二是完善专项债券管理。依据预算法、国发〔2014〕43号文件确定的地方政府债券管理理念，借鉴国外市政债券管理经验，对以对应的政府性基金或专项收入偿还的专项债券，强化项目收益和融资自求平衡的管理理念，发挥专项债券项目对应专项收入、资产的偿债保障作用，主动防范化解潜在风险隐患。
三是遏制违法违规变相举债行为。在严格执行国发〔2014〕43号文件关于剥离融资平台公司政府融资职能、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开“正门”发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。
四是深化财政与金融互动。选择土地储备等部分政府性基金收入项目分类发行专项债券，有利于丰富地方政府债券品种，完善地方政府债券市场，进一步增强地方政府债券透明度，保护投资者合法权益，支持对债券科学合理定价，提高地方政府债券市场化水平，吸引更多社会资本投资地方政府债券，带动民间资本支持重点领域项目建设，激发民间投资潜力。《办法》的主要内容及土地储备专项债券管理的重点《办法》依据现行法律法规和地方政府债务管理规定，从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面，提出了地方政府土地储备专项债券管理的工作要求。在《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）基础上，土地储备专项债券管理进一步突出以下重点：
一是体现项目收益与融资自求平衡的理念。《办法》明确提出，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。《办法》强调，发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。
二是落实市县政府管理责任、加强部门协调配合。《办法》落实市县政府责任，通过统一土地储备专项债券命名格式，将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府；强化财政部门、国土资源部门协调配合，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。
三是实现专项债券与项目严格对应。《办法》明确，土地储备专项债券发行严格对应项目实施；债券期限与项目实际相适应；债券安排的支出明确到具体项目；土地储备项目取得的土地出让收入，按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。通过将原来集中发行和管理的专项债券，进一步完善为按项目发行和管理，便于投资者信息甄别，提高债券市场化水平。
四是加强债务对应资产管理。加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地资产价值；加强土地储备资产维护管理，确保土地储备资产保值增值；严格储备土地担保管理，地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
五是依法安排债券规模。土地储备专项债券额度依法不得突破地方政府专项债务限额。各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。
土地储备专项债券如何实现与项目对应？
一是债券发行对应项目实施。《办法》规定，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体根据项目区位特点、实施期限等因素综合确定，便于投资者信息甄别，提高专项债券市场化水平。
二是债券期限与项目实际相适应。《办法》从土地储备工作属性和资金周转使用特点出发，规定土地储备专项债券原则上不超过5年，具体由省级政府结合项目实际自行确定；土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。既避免期限过短造成的错配风险，又降低期限过长带来资金闲置问题。
三是债券使用明确到具体项目。《办法》要求，土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况。
四是债券本金偿还与项目取得的土地出让收入相对应。《办法》要求，土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。
土地储备专项债券为什么要与资产对应？如何实现与资产对应？
根据法定预算管理方式不同，国发〔2014〕43号文件将地方政府债券分为一般债券和专项债券。其中，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，是贯彻落实国发〔2014〕43号文件精神的重要措施，有利于防范和化解专项债务风险，合理评估专项债务风险，也有利于加强国有资产管理，加快推进融资平台公司市场化转型，防止国有资产流失，有效确保国有资产保值增值。为此，《办法》从实施统计监测、加强维护管理、严格担保管理等方面提出了要求。
一是实施债务对应资产统计监测。《办法》要求，土地储备机构应当严格储备土地管理，理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地资产价值。
二是加强土地储备资产维护管理。《办法》要求，地方各级国土资源部门要履行国有资产运营维护责任，确保土地储备资产保值增值。
三是严格储备土地担保管理。《办法》依据法律和政策规定，明确地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，防止地方政府违法违规使用储备土地资产为融资平台公司等企业债务融资进行抵质押担保。
《办法》如何更好发挥市县政府和部门管理作用？
《办法》从土地储备债券管理工作相关主体出发，明确了市县政府、财政和国土部门、土地储备机构等相关单位的监督管理责任。
一是强化财政和国土资源部门协调配合。《办法》明确，财政部门统一办理专项债券发行、还本付息；国土资源部门、土地储备机构配合做好债券发行准备、项目信息披露等工作，履行项目管理责任，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。
二是落实市县政府管理责任。《办法》要求，土地储备专项债券冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）土地储备专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称，落实市县政府债券偿还和资金管理责任。
三是明确土地储备机构责任。《办法》明确，土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，同时加强储备土地的动态监管和日常统计，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。
四是发挥专员办监督作用。《办法》明确，财政部驻各地专员办对土地储备专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，抄送国土资源部。附：关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知（财预〔2017〕62号）
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、各省级国土资源主管部门：
根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，为完善地方政府专项债券管理，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，有效防范专项债务风险，2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展，今后逐步扩大范围。为此，我们研究制订了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。
2017年土地储备专项债券额度已经随同2017年分地区地方政府专项债务限额下达，请你们在本地区土地储备专项债券额度内组织做好土地储备专项债券额度管理、预算编制和执行等工作，尽快发挥债券资金效益。
现将《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》印发给你们，请遵照执行。
附件：地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）
财政部 国土资源部
2017年5月16日
附件：
地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）
第一章 总则
第一条 为完善地方政府专项债券管理，规范土地储备融资行为，建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度，促进土地储备事业持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制订本办法。
第二条 本办法所称土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。
第三条 本办法所称地方政府土地储备专项债券（以下简称土地储备专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。
第四条 地方政府为土地储备举借、使用、偿还债务适用本办法。
第五条 地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为土地储备专项债券的发行主体。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。
第六条 发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。
第七条 土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。
第八条 土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。
第二章 额度管理
第九条 财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。
第十条 各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。
第十一条 省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，抄送国土资源部。
第三章 预算编制
第十二条 县级以上地方各级土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划，编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求，报本级国土资源部门审核、财政部门复核。市县级财政部门将复核后的下一年度土地储备资金需求，经本级政府批准后于每年9月底前报省级财政部门，抄送省级国土资源部门。
第十三条 省级财政部门会同本级国土资源部门汇总审核本地区下一年度土地储备专项债券需求，随同增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省级政府批准后于每年10月底前报送财政部。
第十四条 省级财政部门在财政部下达的本地区土地储备专项债券额度内，根据市县近三年土地出让收入情况、市县申报的土地储备项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素，提出本地区年度土地储备专项债券额度分配方案，报省级政府批准后将分配市县的额度下达各市县级财政部门，并抄送省级国土资源部门。
第十五条 市县级财政部门应当在省级财政部门下达的土地储备专项债券额度内，会同本级国土资源部门提出具体项目安排建议，连同年度土地储备专项债券发行建议报省级财政部门备案，抄送省级国土资源部门。
第十六条 增加举借的土地储备专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。包括：
（一）省级政府在财政部下达的年度土地储备专项债券额度内发行专项债券收入；
（二）市县级政府收到的上级政府转贷土地储备专项债券收入。
第十七条 增加举借土地储备专项债券安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。
地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。
第十八条 土地储备专项债券还本支出应当根据当年到期土地储备专项债券规模、土地出让收入等因素合理预计、妥善安排，列入年度政府性基金预算草案。
第十九条 土地储备专项债券利息和发行费用应当根据土地储备专项债券规模、利率、费率等情况合理预计，列入政府性基金预算支出统筹安排。
第二十条 土地储备专项债券收入、支出、还本付息、发行费用应当按照《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）规定列入相关预算科目。
第四章 预算执行和决算
第二十一条 省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级国土资源部门提出的年度土地储备专项债券发行建议，审核确定年度土地储备专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。
市县级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构做好土地储备专项债券发行准备工作。
第二十二条 地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作，及时准确提供相关材料，配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。
第二十三条 土地储备专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。
第二十四条 土地储备专项债券应当统一命名格式，冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）土地储备专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称，具体由省级财政部门商省级国土资源部门确定。
第二十五条 土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据土地储备项目区位特点、实施期限等因素，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构提出建议，报省级财政部门确定。
第二十六条 土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。
土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。
第二十七条 省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还土地储备专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。
第二十八条 土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。
因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。
第二十九条 年度终了，县级以上地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构编制土地储备专项债券收支决算，在政府性基金预算决算报告中全面、准确反映土地储备专项债券收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。
第五章 监督管理
第三十条 地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门建立和完善相关制度，加强对本地区土地储备专项债券发行、使用、偿还的管理和监督。
第三十一条 地方各级国土资源部门应当加强对土地储备项目的管理和监督，保障储备土地按期上市供应，确保项目收益和融资平衡。
第三十二条 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
第三十三条 地方各级土地储备机构应当严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。县级以上地方各级国土资源部门应当履行国有资产运营维护责任。
第三十四条 地方各级土地储备机构应当加强储备土地的动态监管和日常统计，及时在土地储备监测监管系统中填报相关信息，获得相应电子监管号，反映土地储备专项债券运行情况。
第三十五条 地方各级土地储备机构应当及时在土地储备监测监管系统填报相关信息，反映土地储备专项债券使用情况。
第三十六条 财政部驻各地财政监察专员办事处对土地储备专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，抄送国土资源部。
第三十七条 违反本办法规定情节严重的，财政部可以暂停其地方政府专项债券发行资格。违反法律、行政法规的，依法追究有关人员责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第六章 职责分工
第三十八条 财政部负责牵头制定和完善土地储备专项债券管理制度，下达分地区土地储备专项债券额度，对地方土地储备专项债券管理实施监督。
国土资源部配合财政部加强土地储备专项债券管理，指导和监督地方国土资源部门做好土地储备专项债券管理相关工作。
第三十九条 省级财政部门负责本地区土地储备专项债券额度管理和预算管理、组织做好债券发行、还本付息等工作，并按照专项债务风险防控要求审核项目资金需求。
省级国土资源部门负责审核本地区土地储备规模和资金需求（含成本测算等），组织做好土地储备项目库与地方政府债务管理系统的衔接，配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作。
第四十条 市县级财政部门负责按照政府债务管理要求并根据本级国土资源部门建议以及专项债务风险、土地出让收入等因素，复核本地区土地储备资金需求，做好土地储备专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金监管等工作。
市县级国土资源部门负责按照土地储备管理要求并根据土地储备规模、成本等因素，审核本地区土地储备资金需求，做好土地储备项目库与政府债务管理系统的衔接，配合做好土地储备专项债券发行各项准备工作，监督本地区土地储备机构规范使用土地储备专项债券资金，合理控制土地出让节奏并做好与对应的专项债券还本付息的衔接，加强对项目实施情况的监控。
第四十一条 土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。
第七章 附 则
第四十二条 省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法规定，结合本地区实际制定实施细则。
第四十三条 本办法由财政部会同国土资源部负责解释。
第四十四条 本办法自印发之日起实施。
来源：财政部网站
三：[土地储备专项债券]土地储备融资，首发专项债券
6月1日，财政部、国土资源部公布了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。办法明确，为完善地方政府专项债券管理，2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为。
地方政府土地储备融资，为啥要发专项债券？这个还真得从头说起。
新预算法规定，地方政府举借债务只有一条路，就是发行地方政府债券。除此以外，其他任何方式举债都不可以！这等于把“旁门左道”都堵死了，只开了一扇正门，目的就是严禁地方政府违规举债，严防债务风险。
地方政府债券又分为两种：一般债券和专项债券。对于基本公共服务等无收益项目，地方政府可发行一般债券融资，将来由税收等财政收入来偿还；而对于有一定收益的公益性事业发展，地方政府可发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
土地储备制度，作为政府供应土地、调控市场的一种制度安排，是稳定土地市场，落实调控职能的有效手段。比如，提供保障性安居工程用地，应对房价过快上涨，城市总体规划实施等，都需要一定的土地储备作保障。
“政府储备的土地，未来进入市场肯定是有收益的。但政府在进行土地储备时，需要取得土地、前期开发、储存管理等，这些都是需要资金投入的。”北京大学法学院副教授楼建波说，2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主，很多都是跟开发企业合作来进行的。新预算法实施后，银行贷款这条路就行不通了。解决土地储备资金问题只能走正门，即通过发行地方政府债券方式解决。
所以，此次推出的土地储备专项债券，就是为土地储备业务“量身打造”的。
专项债券与土地储备项目对应,偿债资金有保障
“土地储备专项债券，体现了项目收益与融资自求平衡的理念。”财政部有关负责人介绍，土地储备专项债券发行严格对应项目实施，通过专项债券项目作为偿债保障，来主动防范化解潜在的风险隐患。
土地储备专项债券，如何发行和具体使用？
《办法》明确，发行土地储备专项债券的土地储备项目，应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。
省级政府为土地储备专项债券的发行主体。土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。债券期限与项目实际相适应，原则上不超过5年。同时，鼓励地方政府通过结构化创新，合理设计债券期限结构，既避免期限过短造成的错配风险，又降低期限过长带来资金闲置问题。
“土地储备专项债券，还将通过统一的命名格式，把债券偿还和资金管理责任，一一对应到具体使用债券资金的市县政府。”财政部有关负责人表示，土地储备专项债券资金，由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由土地储备机构专项用于土地储备。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。
“特别需要强调的是，土地储备专项债券的发行额度，不得突破地方政府专项债务限额的‘天花板’。”财政部有关负责人指出。2017年地方政府专项债券总限额是72685.08亿元，各省应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排。
土地储备专项债券，到期如何偿还？
《办法》要求，债券本金偿还，与项目取得的土地出让收入相对应。土地储备项目取得的土地出让收入，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。
“建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，以项目收益来偿还债务本息，这一条款真正体现了专项债券的本质。”上海财经大学副教授郑春荣认为，这有利于防范和化解专项债务风险，合理评估专项债务风险。
比如，不同的地块项目，处在不同的城市或同一城市的不同区域，其融资风险与债券发行利率等均有所差异。这就要求投资者要因“地”而定，认真评估每个项目的债券投资风险，不盲目追求债券的绝对收益率。
专项债券品种，今后将逐步扩大
“发行土地储备专项债券，既是解决地方政府土地储备资金的重要渠道，也是政府债务防控的重点。”中国农业大学资源与环境学院教授朱道林表示，规范政府土地储备融资行为，遏制违法违规变相举债，有利于防范地方政府债务风险，促进土地市场健康发展。
发行土地储备专项债券，将土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，明确地方政府不得以储备土地，为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。也就是说，地方政府也不能拿储备土地作抵押，为融资平台公司融资提供担保，等于从机制上堵住了变相举债的“后门”。
“以往专项债券的监管主要来自于各级财政部门，而土地储备专项债券的监管中引入国土资源部门，有利于发挥各级国土资源部门的专业优势，确保土地储备项目的真实性、规范性，为确保偿债形成了良好的前期基础。”朱道林认为。
“逐步按政府性基金收入项目分类发行专项债券，有利于增强地方政府债券透明度，支持对债券科学合理定价，提高地方政府债券市场化水平。”郑春荣说，分类发行专项债券，对应的是哪块资产，资金用到了什么地方，将来用什么收入来偿还，都一目了然。政府举债融资更加规范，投资者心里也更加有底。
郑春荣预测，土地储备专项债券，只是地方政府专项债券的一个品种。随着今后逐步扩大范围，可能还会有新品种问世，像市政基础设施专项债券、交通运输专项债券等。不同的专项债券信用风险不同，发行利率有所差异，债券市场的市场定价功能将进一步发挥作用，中国版的市政项目收益债加快扬帆起航。
人民日报中央厨房·麻辣财经工作室 李丽辉
