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【一】:浅议消防行政体制改革之完善
浅议消防行政体制改革之完善
作者：李玉芬
来源：《法制博览》2012年第06期
【摘要】深圳是我国改革开放的前沿地，在经济和公共服务建设方面都起到了领头羊的作用，近几年在对消防管理体制进行重大改革过程中也取得了预期的发展效果，但是改革力度不足，在改革过程中也出现了一些新问题，这些新问题与旧问题叠加，使得深圳市消防工作现状仍不容乐观。为此有必要对深圳市消防体制进行进一步的分析，提出切实可行的对策，以加快其改革进程，完善深圳市的消防体制。
【关键词】深圳消防体制；改革；现状；对策
随着城市的不断发展，一些公共突发事件愈发频繁发生，政府应对这些突发事件的能力也越来越受到人们的关注。消防救援部队便是政府应对这些突发事件的一支重要力量，如何完善我国的消防行政体制显得日益重要，深圳在这方面可谓是起到了领头羊的作用。1984年率先实行了消防职业化改革，促进了消防人员的职业化发展。2009年4月，在全国率先实行“消防分家”，即灭火救援和消防监督由两个机构分别负责。2011年3月，深圳又再次进行了消防管理体制改革，制定并实施消防监督分级管理规定，以实现消防管理机构指挥扁平化，责权一体化。
深圳市在消防体制改革方面已取得了长足的发展，并做出了一定的表率作用，维护了人民宝贵的生命财产安全，促进了社会的持续稳定发展。不过我们也不难发现，这些举措很大程度上是从宏观层面上进行指挥，其中暴露的一些细节问题也不容忽视，深圳市的消防救援工作仍不容乐观。一、深圳市消防体制中存在的主要问题（一）消防警力有限，高素质人才较为缺乏 消防警力的有限不仅体现在数量上，还体现在专业化水平上。首先是消防警力数量上的匮乏。深圳市于1984年率先在国内实行了消防职业化改革，建立了中国内地第一支公务员编制的职业化消防队，占用地方公务员编制，其开支由地方政府负责，为此地方财政每年至少要对其支出一亿元，政府财政压力加大。改革导致新进人员困难，人口年龄结构不断增大。根据深圳市消防局2008年《关于我市消防警力严重不足的情况报告》中的数据显示，深圳原有消防民警和现役消防官兵共1123名，其中公安民警894名，现役消防官兵229人。这其中，从事灭火救援工作的民警只有448名；现役229名消防官兵中，实际参加灭火救援工作的只有158人。深圳一线灭火执勤警力仅占全市人口总数的万分之零点六，远远低于全国消防官兵占全国总人口万分之一的平均水平，更低于国家规定的大城市消防警力占城市人口万分之四的标准。此外，现有的消防人员在应征入伍时知识水平参差不齐，受过高等教育的寥寥无几，在具体开展消防工作时，由于专业技术的缺乏，使其很难适应复杂多变的抢险救灾情况。（二）现役消防队伍和公安专职队伍分家，协作程度低
这一问题是深圳市于2009年进行“消防分家”体制改革过程中出现的一个新问题。深圳市率先实行“消防分家”的体制改革，有效促进两个部门各自的专业化程度发展，提高了部门的办事效率。但同时我们应该看到，“消”“防”分家却并不意味着“消”与“防”工作的分开，在很多时候，“消”与“防”都需要同时展开。然而，进行消防分家后，现在现役队伍和公安专职队伍之间不相隶属，经费、人事权各自独立，很难实施统一管理、统一指挥，无法在工作上形成合力。现役消防官兵只负责灭火，公安专职消防只负责防火，人为造成“消”“防”分离，与新的《消防法》中规定的“预防为主、防消结合”的消防工作方针不符。（三）消防宣传教育不足，公众参与度低
消防救援工作是公民生活中不可或缺的一部分，对于维护公民的生命财产安全有着重大的意义，然而，很多市民对消防救援工作了解不够，认为消防救援工作仅仅是消防人员的责任，与自己没有多大关系，在发生紧急事件时，由于安全意识和消防自救技能的缺乏，极有可能危害生命。因此，对公民进行消防宣传教育是十分有必要的。
深圳市在《深圳市经济特区消防条例》中做出了对消防宣传教育的有关规定，然而，这些规定都是比较笼统、宽泛，针对性不强，主要表现为：首先，内容上比较僵化，知识性和趣味性不足，区别性不强。消防宣传教育针对的群体应该是社会所有成员，然而，由于每个人知识构成以及接受能力都有所不同；其次，体现在宣传教育的方式上，目前大多数消防宣传教育工作主要是依靠消防部门安排，带有明显的“官方权威”，民众只是被动的接受，自然引不起他们的兴趣，很多时候宣传教育工作都是流于形式，做表面功夫。二、深圳市消防体制改革存在问题的原因分析（一）现役消防体制阻碍人才引入
目前我国在消防管理机制上实行的是现役制消防制，这是计划经济时代下的产物，在相当长一段时间内，适应了我国当时的社会经济发展。然而，这部分现役消防人员岗位变动频繁，2-3年就会发生变动，或者转业，或者被提升，人员流动性大，不利于保留以及培养职业化的专门消防人员；其次，现役消防人员，包括领导干部，大部分在应征入伍时，只有高中或高中以下文化，受过高等教育的人寥寥无几，从地方各院校招聘的应届大学生，也是半路出家，专业知识储备不足，大部分人都没有继续深造的学习机会和条件，很难适应当代城市建筑智能化、现代化、规模化的发展等［1］。而在美国，消防员都必须接受专业训练并达到紧急医疗救护初级水平，部分消防员还要达到护理师水平。（二）消防立法体系建设不完善
就目前而言，我国的消防法律存在着严重的缺失，我国消防法体系起主导作用的是2008年新修订的《中华人民共和国消防法》，除此外，还未制定一部专门的消防行政法规，消防法在国家法律体系中地位低下。现行《消防法》内容不全面，立法技术较为粗糙，对于法律责任的设置不符合科学原则，逻辑结构不够完整。［2］深圳率先实行的“消防分家”体制改革，为何会造成分家又分工，也有一部分是立法上的不完善。各级消防主体的行为以及不同消防部门的机构性质、隶属关系、体制、编制、职能等根本性问题，法律上都没有做出很明确的规定，机构的设置和权力的配置不相符合，职权难以统一，权责不分明。立法上的不完善，势必造成执法的不严格，许多部门就会钻法律的空子。（三）公众参与机制欠完善，与民众互动性较弱
【二】:消防改制话题
中国的消防部队与边防、警卫部队一样，主要由公安现役部队组成，约十几万人。每个省设一个消防总队，受地方公安系统和公安部消防局领导，为正师级单位，但部分重要地区的主官高配副军级。
地方武警消防总队与地方公安厅（局）消防局多数情况下是一个机构，两块牌子。其内部一般设有司令部、政治部、后勤部、防火监督部，均为副师级，其装备工作由后勤部负责。 在现行体制下，消防制度有不少弊端。由于是现役部队，军地隔绝，消防系统与地方组织部门关系不大，总队长、总队政委及其下属们受到地方监督不严。手握建审大权的防火部尤其强大，对于铺面装修，建筑审批都有极大发言权，又是消防行政许可、行政处罚的执法者。只要不批设计，你就起不了房。店面不使用其推荐的某些防火设备，也过不了关，更有甚者，动辄逼迫营业场所关门整顿，预防火灾，弄得商家苦不堪言，只能低头服软，暗地里抱怨：“不怕公安，就怕消防。”
为此，国家一直在努力探索出符合国情的消防改革之路。
当年，曾有领导打算将全国消防队员统统改成公安系统公务员和事业编制人员，不再是武警部队。但又怕动静太大，万一失败就画虎不成反类犬，最终决定在深圳试点消防职业化改革，时间是1984年。
结果很快出来了：深圳火灾爆发，本市公安编制的消防队员们畏缩不前，紧急从外地调来的公安现役支队士兵却像打仗一般冒死突击。
领导充分认识到，在国家现在的经济社会条件下，现役消防部队仍然难以替代，放弃了消防全面改制的构想。可深圳消防呢？对基层公务员和事业编来说，当士兵和士官有如地狱，自然极力制抵。他们也有理由：国家花在公务员身上的钱貌似多于士兵们，但耗费在高级军官身上的钱则相当惊人，且公务员组成的纪律部队比军事化单位更容易监督。
几番博弈下，深圳的消防局就没有再次改制。而是从外面转来了200多名现役消防队员，让他们弥补职业消防人的不足。www.shanpow.com_消防改革吗。
但是，区区200来人，怎么够应付深圳这样的特大都市？2008年2月，极端尖锐的矛盾终于爆发了，南山区的大火，消防队仅能派出5个人！1个行动队长、3个班长、两个战斗员。中队领导们只能动嘴。
在公众巨大压力下，市消防局给市编委办提交了《关于我市消防警力严重不足的情况报告》，里面写到：深圳原有消防民警和现役消防官兵共1123名，其中公安民警894名，现役消防官兵229人。这其中，从事灭火救援工作的民警只有448名；现役229名消防官兵中，实际参加灭火救援工作的只有158人。因此，深圳特区内从事灭火救援工作的只有532人，要负责特区395平方公里的灭火救援任务，警力严重不足。更严重的是，在目前仅有的这些一线灭火救援警力中，人员老化严重，平均年龄达37岁，最大53岁，40多岁以上的147人，占总数的33%。
何以至此？因为中国的消防是要用20岁青年的血肉之躯来拼的，而公务员却可以干到40-50岁，明明不能去一线救火了，还要占编制，不给新人进来。真正负责上阵的是工资远远低于老公务员的年轻战士。
没奈何，深圳只能增加500官兵组成现役部队，编成14个中队，吸收各大城市的救火经验。将来救火，以他们为主。其余消防干警仍然保留-_-。
人们开始认识到，深圳消防职业化改革在过去２４年里被实践证明彻底失败。“也许早一点行动，深圳能避免更多的悲惨火灾” 。
消防民警与消防官兵并存不是深圳特色。早在多年前，广州就开始探索这条路。广州得出的结论是：消防消防，消的极苦，防的极乐。有鉴于此，要努力提高现役部队的待遇，同时加强对防火监督部门的控制。
他们决定，在各区公安局设立文职的消防单位，主管消防的审批和其它预防性工作，行使包
括原防火部在内等多个消防机构的职权，受纪委和人大的监督。但是保留广大消防官兵，让他们从事一线工作。
在当前国情下，我倾向于全国按广州双轨模式改革，防火监督和工程建审让民警负责，灭火救人由武警担当，这样有益于防止腐败，提高效率。
就看当道诸公的改革能否让市民满意，让消防队员满意了。
职业消防员之路www.shanpow.com_消防改革吗。
与中国的现役军人制不同，国外一些国家采取的是职业制。公安部消防局房参谋坦率地说:“这主要是出于经济考虑。”“职业化投入比较大，因为消防是一个高风险行业，要很大的物质保证，没有相应的财力是解决不了的。”“像在美国、德国、日本，四五十岁仍可以做职业战斗员，他们靠器材装备来操作。在中国的现役体制下，不可能有这样几十年„火龄‟的老消防员。”武警学院消防指挥系的李本利说。而在我国的很多地区，消防器材及装备水平有限，“在这种情况下，招收现役军人、保持战斗力的年轻化可以弥补装备质量水平不足的问题。” 武警学院消防指挥系的赵主任说:“实行现役制的主要是在经济不是很发达的国家。”日本、美国等经济发达国家实行的是职业制，我国香港地区亦如此。稍显特殊的法国以职业制为主，但保留了两个消防旅，“这是因为在拿破仑时期，当时的部队边打仗边灭火，现在仍保留下来更多的是象征性的”。赵主任说，职业制有利于保留专业骨干，积累经验，提高效能。职业消防员最大的优点在于“经验丰富”，但弊端是“更新换代慢”。 “消防也是社会文明的一个标志。”公安部消防局的房凌春参谋说。房参谋提供了一个数字:目前我国现役制的消防员占人口比例为万分之零点九一，“也就是说，每10万人口里只有9人是消防员。”而在美国，每千人就有一名消防员。警力严重不足有两个原因:“一方面，城镇不断扩大工业，消防任务繁重。另一方面，消防职能不断拓宽，更加突显警力的不足。” “从世界范围看，消防员的职业制是主流，也是以后的发展方向。”
美国的职业消防员
美国是一个多火灾的国家。据统计，在各类灾害事故中，因火灾死亡的人数位居第三（第一是车祸，第二是各类犯罪活动），每年由于火灾造成人员、财产的损失巨大。 美国消防员实行职业制，他们以消防工作为终身职业，退休后享受政府养老金。每年招收的新消防员，教育程度要求在高中以上，要经过为期1年的培训。首先是4个月的基础训练，包括体能、基本技能、基本常识等，后6个月下队实习和集中培训交叉进行，经考试合格后才能成为正式的消防员。 按照美国法律，各大中城市的消防人数依城市常住人口数目多少而定，通常标准是:每千人中就要有一名消防队员。美国各州都设有消防总部，州内各市又设有消防总队，并根据地区特点，分设支队、大队、中队。 美国消防部门认为:消防科学技术是一门应用科学技术，因而非常重视移植其他部门的科研成果为消防部门所用。例如:他们应用电子计算机技术，在一些大、中城市建立了采用电脑系统的城市消防通讯调度控制中心。电脑系统储存着全市街道及消防设施的分布、消防实力的部署和灭火时消防力量的出动方案等资料。一旦发生火灾，中心可以控制，通过遥控开启消防队的紧急照明设备、开启车库大门、下达灭火指令。这些技术的应用，大大提高了调度指挥和灭火工作的效率。 美国消防队在灭火时的伤亡率比较高，随着工业技术的发展，扑救现代火灾较以往有更大的危险性。以美国的化学机动消防队为例，他们的个人防护装备一般为:有滤毒设备的空气呼吸器、防化学腐蚀和高温的防护衣、有害气体报警器、气体检测仪、有害液体及固体检测仪、非接触型热点探测器、防爆手电筒、围堵用堤索、快速膨胀止漏带、低压容器破洞处理箱、危险物品阻隔带、除污冲洗设备和护目镜等。 美国民众对消防人员相当尊敬，英勇的消防员常是他们
心中的英雄。消防人员的待遇也很高，消防局是许多人向往的工作单位。美国某机构一次民间测验结果显示:在最受人尊重的职业中，消防队员名列榜首，而总统却排在第26位。
楼主说的，我正在亲身经历。我在一家金融单位工作，在盖我单位原办公楼时（1万平米），为防止日后消防证不好办，所有的消防设施（喷淋、烟感等）的规划都经过了消防支队的审批，设备也都是从消防支队挂靠的消防器材门市部购买，价格要比市场价高一截。但在竣工后还是一样，在消防证上碰壁，百般刁难，最后还在找了个社会人（黑道的）与他们联系上，拿了一万现金（什么手续都没有，要这点钱还是给的面子），一天后手续就下来了，这是2004年的事。今年下面分部统一装修改造，这不又落在他们手里了，现在正和他们谈，最后要多少钱，还不一定，不过肯定一点（涨价了）。
【三】:公安消防部队体制改革建议有哪些
全国政协座谈会，拉开了消防改革的序幕。消防改革牵动着几十万消防人和亿万国民的心，受到社会各界高度关注。应安网近期将集中转载一些近年来社会各界关于消防改革的建议和呼声，供大家参阅，并将随时关注和转发政府及媒体有关消防改革进展的消息和报道，敬请关注。
1.我国现行灾害事故防治管理体制存在的弊端
我国现在的灾害事故防治管理工作是分部门管理的。根据现行有关法律、法规的规定，火灾事故的防治归公安机关的消防机构管理(其中森林火灾的防治归国家林业总局的武警森林指挥部管理，草原火灾的防治归农牧部门管理，军事设施、矿井地下部分、核电厂火灾的防治归其主管单位管理);大气、水资源污染等环境灾害的治理归环境保护部门管理;生产事故的防治归国家安全生产监督总局管理;水灾的防治归水利部门管理;气象监测预报归气象部门管理;地震灾害的防治归国家地震部门管理, 战时的防空袭、防化学污染和平民伤害等战争灾害的防治归人防部门管理;灾后灾民的救济工作归民政部门管理;灾害事故的急救归医疗卫生部门负责。以上各类灾害事故防治管理部门，除了火灾防治管理部门拥有专门的消防队伍负责全社会火灾事故的抢险救援外，其他部门均没有对社会的专职抢险救援队伍。从我国灾害事故防治分部门管理的现状看，虽然各有关部门都按照各自的职责分工做了大量工作，但从实践来看仍存在诸多的问题。主要是：
1.1多头行政,干扰了企业、事业单位的管理秩序,影响了行政效率
由于我国灾害事故防治在行政上实行的是分部门、分灾种构建的管理模式，所以，各有关行政部门在实施监督管理时都要分部门进行。但由于监督管理对象、内容的同一性，就形成了多个部门对同一类单位、设备的交叉、重复管理现象，给企业、事业单位的经营管理带来了好多的不便和麻烦。
譬如，公安机关消防机构进行消防监督检查要检查易燃易爆危险品、盛装易燃危险品的容器等物品和设备，及易燃易爆有毒气体、液体的跑冒滴漏等事故隐患;检查单位的平面布局、疏散通道、建筑结构、防雷设施等。这些检查管理内容，环境保护部门、生产安全部门、地震部门、气象部门等需要对这些单位相同的对象和非常相近的内容进行检查。但检查的时间并不能统一起来，结果是今天这个部门来查，明天那个部门来查，使得被检查单位不得不拿出更大的精力和人员来应付上级多个部门的检查，造成了对企业、事业单位正常经营管理不必要的干扰。如河北省张家口市的一个商场，在一个月内仅有7个政府部门的安全检查团(组)去检查相同内容的消防安全工作。据说全国此类情况也很多。加之，在我国行政管理还不够清廉的情况下，这样的安全检查不仅不能推动和促进安全工作的开展，反而成为了企业事业单位的一场灾难。
再如，根据国家有关法规规定，新建、改建、扩建的建设工程设计，都应分别呈报公安消防部门、环境保护部门、地震部门、气象部门、人防部门等有关部门审核消防安全设计、环境保护设计、防震设计、防雷设计、人防设计等要求，建筑完工后，以上各有关部门还要分别进行检查验收，验收合格后才可启用;而建筑结构的强度、防震性、耐火性和防火分隔、安全疏散、防雷防静电设计、电气设计、灭火设计、安全间距、设备装置布置、尾气排放、消防车通道，以及排水、防洪等审核、验收的项目、内容、对象大致都是一致的。这多头审核、多头验收的行政许可，不仅给被审核单位的申报带来了不便，而且严重影响了有关部门的行政效率。
另外，由于分部门管理、分部门制定法律，还造成了多个部门的执法主体，使有关部门在执法和职责分工上重复和扯皮。如根据《消防法》规定，火灾事故的追查处理应当由公安消防部门负责，而根据国务院《特别重大事故调查程序暂行规定》，往往火灾事故要由安全生产监督管理部门牵头调查。再如，根据《消防法》第十七条的规定，易燃易爆危险物品由公安消防部门负责监督管理，而(2002年1月26日中华人民共和国国务院令第344号公布，2011年2月16日国务院第144次常务会议修订通过)的《危险化学品安全管理条例》却规定，易燃易爆危险物品要由国家安全生产监督管理部门管理，可《中华人民共和国安全生产法》第96条又规定，危险化学品不包括易燃易爆危险物品等。类似的这些法律相互矛盾的现象很多，已使不少地方的生产安全部门与公安消防部门、环保部门、技术监督部门、卫生部门因执行法规不同而形成相互扯皮现象，严重影响了依法行政，影响了政府在人民群众中的形象。
再者，由于政府机关分部门管理，企业事业单位都要按照政府的要求设置安全生产科、处，环保科、处，保卫科、处等相对应的机构，使得企业、事业单位的安全管理无法统一进行，影响企业事业单位的经营管理和效益。
1.2不利于发挥各灾害事故防治部门的整体效能
灾害事故的防治应当是一个有机的整体，虽然不同的灾害事故有其不同的性质、起因和危害，但其相互间的渗透性、致灾因素的因果性、事发的突然性、抢险救援的急迫性、行政管理的监督性、管理对象的同一性、运用法律的相近性等却都是一致的。譬如，城市火灾与森林火灾，火灾与大气污染，气象与火灾、水灾、雹灾、旱灾、风灾，地震与火灾、环境灾害，保护森林与保护环境，环境保护与防火、防洪，火灾事故与生产事故，抢险救援与急救等，它们之间都有着千丝万缕的联系，且联系都很紧密。诸如各种事故隐患的整改、防灾措施的推行等，都需要一个整体的机构去管理。但由于我国实行的是分部门管理的体制，而各种灾害事故的防治又是一项社会性十分广泛的工作，涉及到社会生活的各个方面，所以各地都组建了政府的消防安全委员会、安全生产委员会、防汛抗旱指挥部、护林防火指挥部、防震减灾领导小组、环境保护领导小组和人民防空领导小组等诸多的协调性机构进行协调。这样，有多少个灾害事故防治部门就都需要有多少个灾害事故防治的委员会、指挥部或者领导小组，这多少个委员会、指挥部或者领导小组又都要有同级政府的一个行政领导挂帅、牵头，都要有其他有关部门的行政领导参加，而具体工作仍还得由原行政部门办理。还因其是非实体性协调机构，没有任何行政执法职能，且每一个灾害事故防治行政部门都不是由一个政府领导分管，对其他灾害事故防治行政部门没有任何制约作用，故除了每年组织几次联合安全大检查、向政府写几次工作情况报告外，其他方面无法协调。就是检查出来的事故隐患也无法直接用行政手段解决，还得由具体的灾害事故防治行政部门分头去解决，行政效力极低。这样交叉重复的工作方式不仅给有关行政部门的工作造成忙乱，而且严重降低了工作效率，各有关灾害事故防治行政部门的整体管理效能也无从发挥。如国家的安全生产监督管理局由原部属局升格为副部级局，正部级局。规格越来越高，但事故率却越来越升，伤亡损失越来越大。往往前面的大火还未处理完，紧接着就发生多起重大着火、爆炸事故;先是天上掉飞机、海上沉船舶，紧接着就是河南、河北、山西、陕西的大矿难，一次就是几百人遇难，教训非常沉痛。国务院不得不一次又一次发出安全生产大检查的紧急通知。这些紧急通知除了各地安全生产部门象征性的组织几次安全大检查外，有多少事故隐患能够从根本上根治呢?这些不是说安全生产监督管理部门有多大责任，而是现行体制受到了很大的制约。
1.3管理经费上存在巨大的浪费
每年国家各级财政分别划拨给各有关部门的防灾经费(消防、防洪、环保、人防、气象、地震等部门)虽然不多，但国家也尽了最大的努力。然而，由于这些经费分部门使用，使得各项防灾经费的整体效能难以发挥，浪费巨大。
如前所述，有多少个灾害事故防治管理部门就要有多少个灾害事故防治的委员会、指挥部或者领导小组。这多少个委员会、指挥部或者领导小组又都要有相应的办公设施，都需要有一定的办公经费，都要有一个快速反应的指挥中心。而要有办公设施就要有建筑，就要盖大楼，盖大楼就要花费资金;要建立一个快速反应的指挥中心，就需要有一个现代化的通讯网络和电视监视系统，这就又需要一笔很大的开支。仅以建立一个快速反应的指挥中心为例计算，如果全国各地地级以上城市(不含台湾、香港、澳门，按338个地级以上城市计算)都要建立指挥中心的话，粗略按河北省石家庄消防指挥中心建设投资7500万元计算，全国至少需资金253.50亿
