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政府和社会资本合作篇(一):政府和社会资本合作中心
关于开展田园综合体建设试点工作的通知
（财办〔2017〕29号）
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：
为贯彻落实中央农村工作会议和《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》的部署与要求，推动农业现代化与城乡一体化互促共进，加快培育农业农村发展新动能，提高农业综合效益和竞争力，探索农业农村发展新模式，实现“村庄美、产业兴、农民富、环境优”的目标，财政部决定开展田园综合体建设试点工作。现就有关事项通知如下。
一、总体要求
（一）指导思想
认真贯彻党中央、国务院决策部署，深入推进农业供给侧结构性改革，适应农村发展阶段性需要，遵循农村发展规律和市场经济规律，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，支持有条件的乡村加强基础设施、产业支撑、公共服务、环境风貌建设，实现农村生产生活生态“三生同步”、一二三产业“三产融合”、农业文化旅游“三位一体”，积极探索推进农村经济社会全面发展的新模式、新业态、新路径，逐步建成以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。
（二）基本原则
——坚持以农为本。要以保护耕地为前提，提升农业综合生产能力，突出农业特色，发展现代农业，促进产业融合，提高农业综合效益和现代化水平；要保持农村田园风光，留住乡愁，保护好青山绿水，实现生态可持续;要确保农民参与和受益，着力构建企业、合作社和农民利益联结机制，带动农民持续稳定增收，让农民充分分享田园综合体发展成果。
——坚持共同发展。要充分发挥农村集体组织在乡村建设治理中的主体作用，通过农村集体组织、农民合作社等渠道让农民参与田园综合体建设进程，提高区域内公共服务的质量和水平，逐步实现农村社区化管理；要把探索发展集体经济作为产业发展的重要途径，积极盘活农村集体资产，发展多种形式的股份合作，增强和壮大集体经济发展活力和实力，真正让农民分享集体经济发展和农村改革成果。
——坚持市场主导。按照政府引导、企业参与、市场化运作的要求，创新建设模式、管理方式和服务手段，全面激活市场、激活要素、激活主体，调动多元化主体共同推动田园综合体建设的积极性。政府重点做好顶层设计、提供公共服务等工作，防止大包大揽。政府投入要围绕改善农民生产生活条件，提高产业发展能力，重点补齐基础设施、公共服务、生态环境短板，提高区域内居民特别是农民的获得感和幸福感。
——坚持循序渐进。要依托现有农村资源，特别是要统筹运用好农业综合开发、美丽乡村等建设成果，从各地实际出发，遵循客观规律，循序渐进，挖掘特色优势，体现区域差异性，提倡形态多元性，建设模式多样性；要创新发展理念，优化功能定位，探索一条特色鲜明、宜居宜业、惠及各方的田园综合体建设和发展之路，实现可持续、可复制、可推广。
二、重点建设内容
围绕田园综合体的建设目标和功能定位，重点抓好生产体系、产业体系、经营体系、生态体系、服务体系、运行体系等六大支撑体系建设。
（一）夯实基础，完善生产体系发展条件。要按照适度超前、综合配套、集约利用的原则，集中连片开展高标准农田建设，加强田园综合体区域内“田园+农村”基础设施建设，整合资金完善供电、通信、污水垃圾处理、游客集散、公共服务等配套设施条件。
（二）突出特色，打造涉农产业体系发展平台。立足资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等比较优势，围绕田园资源和农业特色，做大做强传统特色优势主导产业，推动土地规模化利用和三产融合发展，大力打造农业产业集群；稳步发展创意农业，利用“旅游＋”、“生态＋”等模式，开发农业多功能性，推进农业产业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合；强化品牌和原产地地理标志管理，推进农村电商、物流服务业发展，培育形成1—2个区域农业知名品牌，构建支撑田园综合体发展的产业体系。
（三）创业创新，培育农业经营体系发展新动能。积极壮大新型农业经营主体实力，完善农业社会化服务体系，通过土地流转、股份合作、代耕代种、土地托管等方式促进农业适度规模经营，优化农业生产经营体系，增加农业效益。同时，强化服务和利益联结，逐步将小农户生产、生活引入现代农业农村发展轨道，带动区域内农民可支配收入持续稳定增长。
（四）绿色发展，构建乡村生态体系屏障。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，优化田园景观资源配置，深度挖掘农业生态价值，统筹农业景观功能和体验功能，凸显宜居宜业新特色。积极发展循环农业，充分利用农业生态环保生产新技术，促进农业资源的节约化、农业生产残余废弃物的减量化和资源化再利用，实施农业节水工程，加强农业环境综合整治，促进农业可持续发展。
（五）完善功能，补齐公共服务体系建设短板。要完善区域内的生产性服务体系，通过发展适应市场需求的产业和公共服务平台，聚集市场、资本、信息、人才等现代生产要素，推动城乡产业链双向延伸对接，推动农村新产业、新业态蓬勃发展。完善综合体社区公共服务设施和功能，为社区居民提供便捷高效服务。
（六）形成合力，健全优化运行体系建设。妥善处理好政府、企业和农民三者关系,确定合理的建设运营管理模式，形成健康发展的合力。政府重点负责政策引导和规划引领，营造有利于田园综合体发展的外部环境；企业、村集体组织、农民合作组织及其他市场主体要充分发挥在产业发展和实体运营中的作用；农民通过合作化、组织化等方式，实现在田园综合体发展中的收益分配、就近就业。
三、试点立项条件
（一）功能定位准确。围绕有基础、有优势、有特色、有规模、有潜力的乡村和产业，按照农田田园化、产业融合化、城乡一体化的发展路径，以自然村落、特色片区为开发单元，全域统筹开发，全面完善基础设施。突出农业为基础的产业融合、辐射带动等主体功能，具备循环农业、创意农业、农事体验一体化发展的基础和前景。明确农村集体组织在建设田园综合体中的功能定位，充分发挥其在开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的作用。
（二）基础条件较优。区域范围内农业基础设施较为完备，农村特色优势产业基础较好，区位条件优越，核心区集中连片，发展潜力较大；已自筹资金投入较大且有持续投入能力，建设规划能积极引入先进生产要素和社会资本，发展思路清晰；农民合作组织比较健全，规模经营显著，龙头企业带动力强，与村集体组织、农民及农民合作社建立了比较密切的利益联结机制。
（三）生态环境友好。能落实绿色发展理念，保留青山绿水，积极推进山水田林湖整体保护、综合治理，践行看得见山、望得到水、记得住乡愁的生产生活方式。农业清洁生产基础较好，农业环境突出问题得到有效治理。
（四）政策措施有力。地方政府积极性高，在用地保障、财政扶持、金融服务、科技创新应用、人才支撑等方面有明确举措，水、电、路、网络等基础设施完备。建设主体清晰，管理方式创新，搭建了政府引导、市场主导的建设格局。积极在田园综合体建设用地保障机制等方面作出探索，为产业发展和田园综合体建设提供条件。
（五）投融资机制明确。积极创新财政投入使用方式，探索推广政府和社会资本合作，综合考虑运用先建后补、贴息、以奖代补、担保补贴、风险补偿金等，撬动金融和社会资本投向田园综合体建设。鼓励各类金融机构加大金融支持田园综合体建设力度,积极统筹各渠道支农资金支持田园综合体建设。严控政府债务风险和村级组织债务风险，不新增债务负担。
（六）带动作用显著。以农村集体组织、农民合作社为主要载体，组织引导农民参与建设管理，保障原住农民的参与权和受益权，实现田园综合体的共建共享。通过构建股份合作、财政资金股权量化等模式，创新农民利益共享机制，让农民分享产业增值收益。
（七）运行管理顺畅。根据当地主导产业规划和新型经营主体发展培育水平，因地制宜探索田园综合体的建设模式和运营管理模式。可采取村集体组织、合作组织、龙头企业等共同参与建设田园综合体，盘活存量资源、调动各方积极性，通过创新机制激发田园综合体建设和运行内生动力。
（八）不予受理的情况。未突出以农为本，项目布局和业态发展上与农业未能有机融合，以非农业产业为主导产业；不符合产业发展政策；资源环境承载能力较差；违反国家土地管理使用相关法律法规，违规进行房地产开发和私人庄园会所建设；乡、村举债搞建设；存在大拆大建、盲目铺摊子等情况。
四、扶持政策
综合考虑各地发展建设基础、开展试点意愿、改革创新工作推进、试点代表性等因素，按照三年规划、分年实施的方式，2017年，财政部确定河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、云南、陕西、甘肃18个省份开展田园综合体建设试点，中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排，每个试点省份安排试点项目1—2个，各省可根据实际情况确定具体试点项目个数。在不违反农村综合改革和国家农业综合开发现行政策规定的前提下，试点项目资金和项目管理具体政策由地方自行研究确定。同时，各试点省份、县级财政部门要统筹使用好现有各项涉农财政支持政策，创新财政资金使用方式，采取资金整合、先建后补、以奖代补、政府与社会资本合作、政府引导基金等方式支持开展试点项目建设。经财政部年度考核评价合格后，试点项目可继续安排中央财政资金。对试点效果不理想的项目将不再安排资金支持。
同时，鼓励有条件的省份参照本通知精神开展省级田园综合体试点，每个省份数量控制在1—2个。如建设成效较好，符合政策要求，今后可逐步纳入国家级试点范围。
五、有关工作要求
（一）强化组织领导。各试点省份要建立健全财政部门牵头负责（重庆市试点工作由重庆市农业综合开发办公室牵头负责，下同），农村综合改革机构、农业综合开发机构分别具体组织并互相支持配合的工作机制，协调发挥好各职能部门的作用，细化工作任务，认真组织实施，确保试点工作开好头起好步。要加强与地方政府的沟通协调，引导和鼓励地方政府积极搭建田园综合体基础设施和产业政策平台。引导地方政府因地制宜选择田园综合体建设模式，建立运行顺畅的建设管理机制，为项目建设创造良好的发展环境。
（二）科学编制规划和年度实施方案。各有关地区要科学编制试点项目发展规划和年度实施方案，内容应包括拟建设田园综合体的基本情况、目标任务、区域功能布局、主要建设内容和任务；水土资源开发和生态环境保护；建设、管理和运营体制机制；投资估算与资金筹措方案；资源环境评估分析；政策保障措施等内容。
（三）严格试点项目管理。拟开展试点项目的县（市、区），要成立以县级人民政府主要领导任组长，财政部门及农村综合改革机构、农业综合开发机构牵头落实，发改、国土、环保、水利、农业、林业等有关部门参加的田园综合体建设领导小组，统筹组织试点项目的申报和实施工作；县级人民政府组织编制试点规划和实施方案，按规定程序报送省级财政部门。
（四）坚持省级竞争立项。田园综合体建设试点项目由省级财政部门统一组织以竞争立项的方式确定。要建立健全公开透明、客观公正、科学规范的项目竞争立项机制，择优选项。竞争立项结果应按照政府信息公开的要求，作为主动公开事项向社会公开。省级财政部门要根据竞争立项的结果，将试点规划和实施方案报财政部备案。
（五）加强资金监管和考核评价。各级财政部门及农村综合改革机构、农业综合开发机构要严格执行相关制度，确保资金安全有效使用。要加强项目实施和资金管理的跟踪问效和综合分析评价，根据有关政策对违规违纪问题进行处理。建立激励约束机制，实行动态管理，财政部将根据正式备案的试点规划和实施方案，对试点项目进行重点考核。对考核评价结果较好的试点省份予以连续扶持并加大投入力度，继续安排扩大试点范围；对试点工作开展不力的将取消试点资格。
（六）及时总结试点经验。开展田园综合体试点项目建设是一项全新的工作，各地要进一步加强调查研究，及时掌握和跟踪项目实施及运行情况，不断总结经验，针对存在的问题，及时完善相关政策措施，确保取得预期成效。财政部将会同中央有关单位和部门，对各地开展田园综合体的建设情况进行跟踪调研指导，总结经验，不断完善试点政策。
（七）材料报送及要求。试点省份财政部门应于2017年6月30日前，分别向财政部农业司（国务院农村综改办）、国家农发办报送田园综合体试点材料（附电子文档光盘）。在实施过程中有关具体工作及要求，另行通知。
在申报过程中，如有疑问，请及时与财政部联系。
财 政 部
2017年5月24日
政府和社会资本合作篇(二):政府和社会资本合作中心
本文系作者独家供稿，转载请注明来源：“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号
一、项目概况
博山姚家峪生态养老中心项目地处博山城区西南，采用BOT形式运作，合作期限30年。项目总投资19.25亿元，占地29公顷，总建筑面积61万平方米，主要建设内容包括社会福利养老中心、养老公寓、配套建设综合服务中心、医疗中心、商业中心、文体休闲中心等，项目以生态养生养老为基础，医疗、保健、康复为保障，建设养老与生态、文化、有机农业、旅游、互联网+等有机结合的养老社区。项目分三期建设，建设周期5年，2015年10月开工建设，计划2020年4月全部竣工。项目全部建成后，可容纳10000人养生养老。目前，项目进展顺利，已完成投资3亿元，各项工作正在有序进行。
二、项目识别
（一）项目发起与筛选
人口老龄化和养老问题是困扰各级政府的社会问题，截至2015年年底，淄博市60周岁及以上老年人93.2万人，占全市总人数的19.56%，博山区老龄化比例更是高达24%，已步入“老龄社会”，人口老龄化率远远高于全国15%的平均水平。按照当前每年3.7%的递增速度，预计到2020年，淄博市老年人将达到101.4万，占全市人口总数的22.5%。60后群体步入老年后，因为他们的子女大多是独生子女，届时将会出现“422”的家庭结构，即独生子女上养四老，下管两小，负担格外重，传统的居家养老将不能满足现实需要。目前，淄博市养老产业发展水平与人民日益增长的高品质养老需求不相匹配，大部分处于基本供养阶段，养老产品形式单一、服务低端，已远远不能满足老有所依、老有所养、老有所乐的新需求。
博山区委、区政府从改善民生出发，多年前便开始研究养老问题，并做了大量的探索性工作。但局限于财力和产业的特殊性，在传统模式下，目前和未来的很长时间里，地方政府无法单独支撑一个社会化的养老服务体系。2014年以来相继发布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，为发展壮大养老产业开辟了新的路径。
发展生态养老项目，博山具有得天独厚的优势：
1.区域文化优势分析
淄博市是齐文化的发祥地、中国历史文化名城、全国文明城市。春秋战国时期，博山地处齐国、鲁国交界处，孟姜女哭长城的传说就起源于此，并被国务院命名为非物质文化遗产。博山古称“颜神镇”，是著名的华夏孝乡，孝妇颜文姜的故事源远流长，颜文姜祠是全国重点文物保护单位，是仅存的3座唐代木质建筑物之一。博山是鲁菜的重要发源地，民间流传“吃了博山饭，围着天下转”的谚语。博山是中国琉璃的发源地之一，享有“世界琉璃在中国，中国琉璃在博山”的美誉。综上所述，可以说博山的文化底蕴非常深厚，孝文化、陶琉文化、饮食文化、民俗文化交相辉映，特别是博山的孝文化对博山人潜移默化的教育引领意义深远，随着家庭收入的不断提高，让老人过上愉快幸福的晚年生活成了儿女的最大心愿。养乐结合的高品质养老，在博山人的思想意识上接受程度非常高。
2.生态环境优势分析
博山是国家级风景名胜区，森林覆盖率58.1%，素有“千里鲁中一明珠”之称。景区面积73平方公里，由两个国家森林公园、两条溶洞等8大景区、200余处景点组成，景区内山水林泉洞景色多姿多彩。养老项目所处的姚家峪生态旅游度假区是国家3A级旅游景区，地处北纬36°的北温带，平均海拔480米，森林覆盖率达97%，拥有中国北方罕见的超大规模山地森林湖泊生态地貌。优美的自然风光、优质的生态环境提供了开展高品质养老服务的最佳条件。
3.交通区位优势分析
博山区是鲁中地区重要的交通枢纽，国道、省道、高速公路干线完善，国道205、省道327、博沂路纵横交织。姚家峪生态旅游度假区距离博山城区和高速路口仅10分钟车程，距离淄博市区（含高铁站）、莱芜市区均35分钟车程，距离省会济南市区1小时车程，项目选址具备“离尘不离城”的区位优势。项目立足淄博、辐射周边济南、青岛、滨州、东营、莱芜等地。
博山区委、区政府从改善民生供给侧改革的高度，组织发改、规划、国土、住建、环保、财政、民政等相关部门进行了充分论证，认为抓住国家力推PPP模式的机遇，充分发挥姚家峪的生态优势、文化优势、区位优势，建设生态养老中心，利在当今，惠泽后代，是发展养生养老的最佳选择。博山区委、区政府决定授权区民政局发起博山姚家峪生态养老中心项目。
（二）物有所值评价
2015年5月，区财政局会同区民政局组织财务、资产评估、金融、法律、工程等方面专家，对博山姚家峪生态养老中心项目进行了物有所值评价工作。参评人员本着客观公正的审核原则，严格遵循相关法律法规及国务院、财政部有关文件精神，对项目可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等资料进行了认真审核，对项目进行定性、定量分析，以定性评价为主，主要从采用PPP模式与传统模式相比是否增加供给、优化风险分配、提高运营效率等方面进行定性评价。
参评专家认为该项目采用PPP模式，一是可以减轻财政压力，吸引社会资本和金融资本，加快地区养老事业发展，有效控制地方债务规模；二是通过引进具有先进建设及运营管理经验的社会资本方合作达到节约项目成本，提高项目运营效率的目的；三是与传统模式相比，有效化解了政府的风险，将项目的风险在政府和社会资本间合理的分配。参评专家一致同意博山姚家峪生态养老中心项目通过物有所值评价。
（三）财政承受能力论证
2015年5月，区财政局会同区民政局组织财政、财务、金融、法律等方面的专家，对博山姚家峪生态养老中心项目进行了财政承受能力论证工作。在论证工作中，参评人员对项目申报初步实施方案及项目可行性方案报告等进行认真审核，从项目盈利能力、投资回报、清偿能力等方面进行分析，科学识别政府支出责任，该项目属于使用者付费项目，区政府在项目建设期承担8508万元的股权出资，且分三年出资到位，平均每年出资2836万元，只占当地2015-2017年度一般公共预算支出的1%左右；区政府在项目运营期给予项目公司床位补贴1000元/床，共计1000万元，占一般公共预算支出0.42%；综合全区其他PPP项目的支出责任，符合“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%”的要求。参评专家一致认为该项目通过财政承受能力论证。
三、项目准备
（一）组建管理架构
博山区为确保姚家峪生态养老中心项目运转协调、办事高效，建立了分管区领导牵头负责的专门协调机制，负责项目的评审、组织协调和检查督导等工作。专门组建了融资工作组、建设工作组、运营工作组3个工作小组，具体负责项目的融资、建设、运营等协调工作。区政府授权区民政局作为本项目的实施机构，具体负责项目的准备、采购、监管和移交等工作。
（二）编制实施方案
根据项目可行性研究报告、初步实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告，区民政局在区财政局的帮助、指导下主要从项目概况、风险分配、运作形式、交易结构、合作体系、监管框架、采购方式等方面组织编制了项目实施方案。实施方案确定社会资本方承担商业风险，政府承担法律、政策和最低需求风险，政府和社会资本方合力共担不可抗力风险。基于养老项目的特殊性和投资规模大、收益低、回收期长的特点，项目选择了建设—运营—移交（BOT）形式运作，合作期限30年。由政府和社会资本方合资成立项目公司，项目采购实行资格预审，采取竞争性磋商方式采购。
（三）实施方案审核
2015年5月25日，经区政府常务会议研究，同意博山区姚家峪生态养老中心运用PPP模式进行建设，区政府要求各部门创新发展思维，把改革发展的新举措贯彻落实到具体的项目上，落实到招商引资上。抢抓历史机遇，适应发展新常态。要求各部门通力合作，抓紧完善PPP项目的相关手续，提高办事效率，力争尽快合作达效，推动我区养老事业持续健康发展。
四、项目采购
（一）资格预审
博山区按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》实行了资格预审程序。2015年5月27日，区民政局委托山东招标股份有限公司在淄博市政府采购网、山东省政府采购网发布了资格预审公告。由于项目前期策划方案成熟，宣传到位，社会资本方参与踊跃，共有12家社会资本方参与资格预审。经过专家的认真评审其中3家企业通过资格预审。
（二）采购文件编制
为保证采购质量，区民政局、财政局、招标代理机构、相关政府采购评审专家，经过反复研究、推敲项目的可行性研究报告、项目实施方案等前期资料，经过多轮协商确定了评审方法、评审标准、项目合同草案、履约保证、谈判中可实质性变动内容等关键要素，充分表达采购人的采购意愿，为选择有实力的社会资本方奠定了基础。2015年6月19日，山东招标股份有限公司在淄博市政府采购网、山东省政府采购网发布了项目竞争性磋商公告。
（三）响应文件评审
2015年6月29日，通过资格预审的三家单位递交了响应文件，来自财政、民政、财务、法律、工程等各领域的7名专家组成评审小组与社会资本方进行了多轮谈判，确定了最终采购需求方案，并通知了参与谈判的社会资本方，评审小组根据各社会资本方最终的响应文件进行了综合评分，确定淄博泰和房地产开发有限责任公司联合体为博山区姚家峪生态养老中心的预中标成交社会资本方。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，经公示无异议后，山东招标股份有限公司在淄博市政府采购网、山东省政府采购网发布了项目竞争性磋商成交公告。
（四）谈判与合同签署
2015年7月，本着平等、契约、诚信、共赢的原则，博山区人民政府与淄博泰和房地产开发有限责任公司联合体签订《政府和社会资本合作协议》。双方约定了公平的风险分担和灵活的调价机制，当项目公司收益低于约定收益率时，公司应及时调整运营策略，用市场的手段实现自我调节，自行承担商业风险，政府可以在调价机制上给予一定的支持。当项目公司收益率高出约定的收益率时，政府方可以通过调低收费标准、超收部分高比例分红等方式调节，使项目盈利而不暴利，增强项目的抗风险能力。
五、项目执行
（一）项目公司成立
2015年7月，SPV公司山东凯富瑞生态颐养有限公司注册成立，负责养老项目具体的融资、建设、运营，经营范围是老年人养护服务，养老产业，养老设施开发、建设等。凯福瑞源自英语“carefree”，旨在打造无忧无虑、逍遥自在的养老生活。项目公司一期注册资本3000万元，公司由四大股东投资组成，分别是淄博泰和房地产开发有限责任公司出资1380万元持股比例46%，淄博市博山区公有资产经营公司出资600万元持股比例20%，上海道联投资有限公司出资870万元持股比例29%，中国建筑第二工程局有限公司出资150万元持股比例5%。根据项目需要，四方将同比例增资，直至增资到4.25亿元。
（二）融资管理
项目公司积极申报国家专项建设基金，得到了国家发改委、国家开发银行的大力支持，吸收国开发展基金有限公司作为新股东，随着2.695亿元资本金到位，有效地缓解了项目资本金筹资压力，确保了项目如期开工建设，并将发挥杠杆作用，实现资金拉动效应。下一步，博山区政府将积极协调、帮助项目公司与国家开发银行等金融机构对接，制定科学的融资规划、融资方案，确保项目融资到位，加快项目建设步伐。
（三）运营理念及远景规划
1.深入调研，把握市场脉搏
项目公司聘请世联颐高、五道中国等策划调研机构对淄博市进行市场调研，通过上万份的调研材料得出结论，淄博市老龄人口中收入高、文凭高、职称高的“三高”老人达到17.9万人，他们拥有的储蓄存款达到600亿元；年消费能力近200亿元，且在沿海等地房地产投资约300亿元。他们的养老观念已经发生深刻变化，普遍接受候鸟式养老、度假式养老、品质型养生养老的新型高端养老形式。因此，在博山姚家峪生态旅游度假区，打造多层次养生养老社区是抢抓市场机遇的当务之急。
2.产业聚合，打通运作脉络
项目公司积极引进同济大学设计团队、世联行策划团队、淄博市市级机关医院医疗运营团队、中建八局管理团队等专业团队加盟，在全国范围发掘、引进专业人才，聘请台湾长庚养生村经理、台湾发展研究院老年事业部主任担任项目运营主管,精心策划姚家峪养老中心项目。项目采用区域整体开发模式，园区建设以生态、文化、养生养老为基础，医疗、保健、康复为保障，着力打造康体医疗、生活支持、文化教育、安全保障四大运营服务体系。一是在项目规划区内建设一个“峨峨兮若泰山，洋洋兮若江河”的高山流水景观，使养老与生态环境结合；二是通过设立孔子学院、老年大学等文化平台，让老人通过国学文化、琴棋书画、打拳练剑等文体活动修身养性，加深情感交流，建立一种充实、愉快的养老生活方式，实现养老与人文的结合；三是配套建设和尚房红色文化村、岭西文创工坊、桃花泉有机农场、樵岭前旅游小镇等42平方公里的健康产业园，老人可以进行短途的山水游、民俗游、开心农场体验游、采摘游，实现养老和观光农业、旅游业的融合发展；四是通过设立马公祠医护中心、淋漓湖康养中心、温泉理疗中心、健身中心，通过疾病治疗、慢病康复、保健疗养等方式，增强对老人身体健康的保障；五是搭建“智慧养老云服务管理平台”，借助互联网和各类终端向老人及家属提供涉及安全看护、健康管理、远程医疗、生活照料、休闲娱乐、亲情关爱等智慧养老服务，将互联网+和养老有机结合起来。
项目注重人与环境的和谐共生，人与人的情感交流，把生态环境优势与人的修身养性、康体安乐结合起来，让老年人老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐，获得尊重感、安全感、舒适感、充实感、价值感、归属感，将项目真正打造成“健康养老价值实现、养生保健持续照护、修身养性精神文化、休闲旅游活力养老”四位一体的“幸福爱晚工程”。进一步丰富项目公司利润增长点，促进项目加快发展。
3.成果共享、带动大众就业
养老中心建成后，可容纳10000人养老，从护理、医疗、健康管理到文体活动、餐饮服务、日常起居，需要配备专业的管理和服务团队。按照老人自理1：
10、半失能1：5、失能1:3配备护工至少应配备1500人，医疗团队100人，物业管理100人，后勤服务100人，文体活动200人，民族风情小镇、乡村体验、休闲采摘等可带动2000人从业就业，项目可实现直接就业4000人，另外老人的衣、食、住、行可带动间接就业人群，形成倍增效应，该项目的建成实施，保守估计可实现约5000人的持续就业，2000户农民的脱贫致富，将促进全区的就业、扶贫工作，对博山区经济社会发展产生积极而深远的影响。
六、经验总结
（一）国家政策是机遇
PPP模式改变了以往的政府项目投融资模式，在地方政府财政收入增速放缓、融资平台规范转型、基础设施建设资金缺口大的形势下，PPP模式解决了政府当期一次性投入过大的问题，促进和实现了公共服务的有效供给。社会资本发挥了其在资源整合和经营管理方面的优势，通过政府和社会资本合作，有效增加了基础设施和公共服务领域的投入，使其获得了超前发展，实现了“时间换空间、合作换资本”。PPP模式是一种思路和理念的转变，通过运作PPP项目，博山区把受困于财力多年来敢想不敢干、甚至不敢想的项目变成了现实。
（二）领导支持是保障
为加快项目建设步伐，区级层面建立了专门的议事机制。实行“一线工作法”，由区领导亲自挂包项目，点对点支持，对项目的前置审批开辟了绿色通道，现场解决问题，仅用两天就完成了项目公司的工商注册，提振了社会资本的信心，加快了项目落地开工和投资达效步伐。政府出资人作为全区最大的公有资产运营机构，能够为项目公司融资提供必要的支持，进一步提高了项目的可操作性和成功率。
（三）规范操作是前提
“适用领域要准、合作期限要长、实施主体要明、评价论证要实、合同管理要细”是山东省财政厅在项目管理上总结的五大规范操作要点。姚家峪生态养老项目涉及养老、环境保护、医疗、文化、农业等公共服务领域，合作期限30年，区政府授权区民政局作为项目实施机构，区财政局牵头开展物有所值评价和财政承受能力论证，签订了5章38条约3万字的合作合同，达到了“准、长、明、实、细”的要求。项目严格按照PPP模式操作指南5个阶段、19个步骤，程序严格，操作规范，公开透明，吸引了社会资本方的广泛参与，确保了有实力的社会资本方与政府合作共同建设姚家峪生态养老项目。
（四）选择有实力的社会资本方是基础
PPP项目通常为基础设施和公共服务领域，投资规模大、建设周期长，涉及面极广，一旦出现问题容易引发社会问题，在选择PPP合作伙伴时必须选择有实力的社会资本方。有实力的社会资本方专业性更强，眼界更宽， 项目的立意更高；有实力的社会资本方抵御风险的能力强，能大幅提高项目成功概率；有实力的社会资本方注重塑造品牌价值，社会责任感更强。政府和社会资本合作项目的合作关系是长期的、稳定的，形象地说，PPP是一场婚姻而不是婚礼，选择一个忠实可靠的伴侣是迈入成功婚姻殿堂的第一步。
（五）专业化运作是关键
政府和社会资本合作，政府须选择有实力的社会资本方，让专业的人做专业的事，各自发挥特长。就本项目而言，政府负责制定养老服务标准，按照标准进行监督和管理；社会资本方各自发挥本专业、本领域的优势，如中建二局擅长工程施工，泰和房地产开发公司拥有多年房地产开发营销经验，道联投资有投资管理经验，SPV公司引进了台湾先进的设计理念、管理经验和管理人才，实现了资源优势高度整合，真正达到了博采众长为我所用的目的。随着项目的顺利实施，必将早日实现投产达效。
政府和社会资本合作篇(三):政府和社会资本合作中心
经过两年的发展，在单一项目中运用PPP模式已日渐成熟，有据可依、有案例可参考。相较之下，在片区开发中运用PPP模式就要复杂得多。本文主要就片区开发中运用PPP的难点及处置方案展开探讨。
在近两年的操作实践中，PPP在缓解地方政府债务压力和推动公共资源配置市场化改革方面日益凸显出优越性。十八届三中全会明确强调，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥作用。PPP的实施有助于发挥市场在资源配置中的作用，这在一定层面上响应了国家供给侧改革的呼声。
在PPP项目实操中，其核心理念在于政府与社会资本“合作共赢，风险共担”，经过两年的发展，在单一项目中运用PPP模式已日渐成熟，至少是有据可依、有案例可参考，比如污水处理、城市生活垃圾处理、学校医院、轨道交通等领域都有成功案例可供参考。从目前落地的PPP项目来看，很大一部分采取BOT模式，即“建设—运营—移交”，操作起来就是具体细节的落实，使之合法合规，且在财务上具备+可操作性即可。相较之下，在片区开发中运用PPP模式就要复杂得多，本文就其中两个主要问题展开探讨。
片区开发不同于PPP项目简单叠加
单体项目项目单一，项目性质明显，回报方式也容易确定：不具备经营性的项目采取政府付费、可用性付费；准经营性项目采用可行性缺口补助、政府购买服务；经营性项目采用使用者付费、政府可行性缺口补助。
片区开发项目复杂得多，整个片区会涉及到公共道路建设、污水处理、棚户区改造、地下综合管廊、电力设施、土地一级综合整理等等，不同项目有不同的特性，面对不同的使用者，有的是基础公共服务如道路；有的是具备经营性项目如电力设施。或许有人认为片区中单个PPP项目按照单体PPP操作，逐个操作即可，那么无收益项目就很难实施。
例如，某片区开发中，整个园区需要铺设道路80公里，按照每公里2000万元的建设费用计算，总建设费用为160,000万元。道路采用政府付费方式支付，回报基准比例为8%，银行贷款利率为5%，运营期限为30年，每年道路维护费用为1000万元。按照计算得出：每年财政运营补贴支出额第一年约为7000万元，逐年增加，第三十年2.5亿元。假设县级市每年一般财政公共预算支出为15亿元，根据“用于PPP项目支出，不得超过一般公共预算支出10%”的规定，该市每年用于PPP项目支出部分最多只有1.5亿元。除去道路补贴，政府就无力再开展其他PPP项目。财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中规定，政府财政支付包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。因此在片区开发中，简单采取单个PPP项目叠加的方式可行性较差。
合法持续征得建设用地存在风险
在财政部发布的《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》中指出，政策、法律风险由政府承担，运营、融资风险由社会资本方承担。
相对于单体PPP项目，片区开发项目具有项目种类多、投资体量大、工期长等特点，风险点可能存在于每一个单体项目全生命周期中的某一个阶段，本文重点探讨片区开发中土地持续取得的风险问题。
在片区开发中，通常会涉及到土地一级整理，因为片区开发涉及的面积通常较大，土地开发中需要支付包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用等开发费用。
在当前经济形势下，多数地方政府都面临较大负债压力，国家相关法规明确规定，政府不得举债，因此很多地方政府不具备土地开发所需要的资金，一般情况下是将土地作为资源抵押给社会资本方，或将土地未来挂牌收益作为抵押向银行贷款，或将土地与开发基础设施建设如道路、排水、供电等基础设施进行捆绑开发。
根据2016年财综4号文的规定，“储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。”即土地开发项目只能专款专用，不得用于土地综合开发之外的支出。因此，地方政府在较大债务压力之下能否持续有效地取得建设用地，是影响片区开发工程能否顺利进行的一个关键因素。
片区开发PPP处置方案
综上，当前片区开发中存在的两个主要问题就是如何平衡片区与单体项目之间的收支关系，以及如何合法合规、持续取得片区开发中的建设用地。下面以一个新建工业园区为例，对这两个问题做出解答。
首先，如何持续有效地取得建设土地？《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（下称《土地储备通知》）中表示，“土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决”，本规定对土地整理所需资金做出明确规定，但如果由国家核定的地方政府债券筹集的资金仍不能解决资金问题，该如何处理？
根据《土地储备通知》的规定，地方政府可面向社会资本采购土地一级综合整理供应商，按照合同约定数额获取报酬，但不得与土地使用出让权收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或变相融资。
其次，对整个片区内需要建设的项目进行梳理，将能运用PPP模式和不能用PPP模式的项目区分开；将政府付费项目、准经营项目、经营项目进行区分。
第三，根据项目需求设定融资方式，可采取股权融资、银行借贷、资产证券化等方式。其中股权融资降低了风险，也降低了收益期望。相较于股权融资，银行借贷增加了融资成本，同时也增加了收益期望。必要时可探索资产证券化（本文在此不做深入探讨，后续将发文进行专题分析），根据项目总体需求和综合体内项目平衡选择融资方式。
第四，在对单个项目充分分析的基础上，设定具体实施方式（BOT、BOOT、O&M等）、运作期限，将不同项目进行组合打包，如在片区开发中打造依托火车站或机场建设的物流中心，因为物流中心具备经营性，先建设服务于物流中心的道路，如果道路不是很长可将道路打包进入物流中心配套工程。
第五，根据片区中项目的特点，可将项目进行分期。可将部分基层设施作为第一期，如自来水厂、部分道路、变电站等基础性项目作为第一期。
作为减小地方政府债务压力、通过引入社会资本提高基础设施和公共服务提供效率的改革措施，PPP模式虽然在片区开发中遇到一些难关，但是在现有规章和操作指南的基础上大胆实践并积累经验，就有望实现新的突破。
